СТАТУТ ТЕРИТОРІАЛЬНОЇ ГРОМАДИ ЯК ОСОБЛИВИЙ ІНСТРУМЕНТ РЕГУЛЮВАННЯ ЇЇ ДІЯЛЬНОСТІ

Принцип народовладдя (стаття 5 Конституції України) означає, що народ здійснює публічну владу самостійно і незалежно, виключно у своїх інтересах. Законодавчо унормована реалізація цього принципу на теренах української державності має сприяти реальному залученню громадян до управління державними справами, створювати умови для зменшення відчуження громадян від влади (що, певно мірою, існує за умов будь-якого суспільства, навіть найбільш демократичного).

Стаття 6 Закону України № 280/98-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 р. (далі – Закон України про місцеве самоврядування) визнає територіальну громаду села, селища, міста первинним суб'єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій та повноважень. Свої функції і повноваження територіальна громада здійснює як безпосередньо (вибори, референдуми, загальні збори громадян, місцеві ініціативи, громадські слухання), так і через створювані ними органи: ради, як представницькі органи місцевого самоврядування, їх виконавчі органи; сільського, селищного, міського голову, органи самоорганізації населення та ін.

Як свідчить практика, багато питань внутрішнього функціонування територіальних громад, діяльності органів місцевого самоврядування, їх взаємодії між собою залишаються неврегульованими формальним законодавством. Існують значні відмінності в історичних традиціях місцевого самоврядування різних регіонів України. Усе це викликає необхідність розв'язання означених вище питань шляхом розроблення та прийняття територіальними громадами статутів як важливих юридичних засобів забезпечення життєдіяльності громад та невід’ємної частини процесу розвитку місцевого самоврядування.

Як свідчить досвід розвинених країн світу, практика загального унормування основного документу місцевого самоврядування – статутів територіальних громад – досить поширена в країнах Європи та Америки. При цьому для сучасної світової муніципальної практики характерним є велике різноманіття статутів, які відрізняються формою, змістом, порядком прийняття, юридичною силою. Наприклад, у США сьогодні поширено чотири типи статутних документів (хартій самоврядування), в основу класифікації яких покладено характер функцій місцевого самоврядування:

1. статути загального типу (надають можливість органам місцевого самоврядування здійснювати різноманітні функції);

2. класифіковані статути (регламентують функції місцевого самоврядування залежно від чисельності територіальної громади);

3. необов’язкові статути (передбачають право органів місцевого самоврядування змінювати форми діяльності залежно від конкретних обставин);

4. статути "місцевих правил" (надають органам місцевого самоврядування свободу у виборі форм діяльності).

Прикметним є той факт, що право місцевої самоврядності на розробку, прийняття і зміну своєї хартії самоврядування може встановлюватися як конституцією, так і законами, які приймаються легіслатурою (законодавчим органом) штату. У ряді штатів право прийняття хартій закріплено за містами, чисельність населення яких перевищує певний мінімум (наприклад, у Аризоні – не менш як 3,5 тис. осіб, в Техасі – 5 тис.).

Як правило, конституції та закони штатів передбачають, що хартії самоврядування приймаються безпосередньо населенням (тобто через референдум). При цьому зміни до хартій можуть вноситися муніципальними радами або спеціальними комісіями, створеними з числа як простих громадян, так і представників муніципалітету. Як правило, хартії після їх прийняття мають затверджуватися у легіслатурах штатів (хоча у різних штатах залишаються певні особливості).

Істотною особливістю хартій самоврядування у США є те, що незважаючи на їх велике різноманіття, простежується й значна подібність внутрішньої структури, кола та характеру питань, які охоплюють ці документи. Ймовірно, це пояснюється наявністю у США загальнонаціональної моделі хартії самоврядування.

У цьому сенсі слід відзначити, що чинне законодавство України з питань місцевого самоврядування створило певні правові передумови для розвитку статутного права як складової частини процесу становлення і розвитку місцевого самоврядування в Україні: частиною першою статті 19 Закону України про місцеве самоврядування встановлено, що з метою врахування історичних, національно-культурних, соціально-економічних та інших особливостей здійснення місцевого самоврядування представницький орган місцевого самоврядування на основні Конституції України та в межах законодавства може прийняти статут територіальної громади села, селища, міста. Інакше кажучи, вказаною нормою передбачено врегулювання певних суспільних відносин, що пов’язані з функціонуванням місцевого самоврядування, не тільки на основі закону, а й статутами громад.

У зв’язку з цим, статут територіальної громади набирає вагомого значення при вирішенні низки питань місцевого значення (зокрема, унормування діяльності органів вказаної громади як юридичних осіб, проведення процедур безпосередньої демократії та ін.). Але, на жаль, у законодавстві України залишаються неврегульованими такі проблемні обставини у цьому питанні:

-- законодавець обмежується лише загальним посиланням на мету прийняття статуту – врахування історичних, національно-культурних, соціально-економічних та інших особливостей, – без визначення переліку питань, які потребують такого урахування;

-- не визначає предмета статуту.

Лише окремі питання відповідно до Закону України про місцеве самоврядування регулюються не тільки цим законодавчим актом, а й статутом територіальної громади. Йдеться про ті норми у Законі України про місцеве самоврядування у випадках, у яких регулюються питання конкретних форм місцевої демократії: загальні збори громадян (стаття 8), місцеві ініціативи (стаття 9), громадські слухання (стаття 13). Інакше кажучи, роль статутів територіальних громад у регулюванні вказаних форм є провідною. Проте належне правове унормування цих питань також потребує удосконалення, про що йтиметься нижче.