ПРАВОВИЙ СТАТУС ТЕРИТОРІАЛЬНОЇ ГРОМАДИ

Чинне законодавство України не встановлює обов'язкових вимог щодо порядку формування територіальних громад, їх реєстрації, фіксованого членства і забороняє будь-які обмеження права громадян України на участь у місцевому самоврядуванні залежно від їх раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, терміну проживання на відповідній території, за мовними чи іншими ознаками. У навчальному посібнику «Комунальне право України» територіальна громада порівнюється з таким суб'єктом права, як громадська організація, їх загальними ознаками називають добровільність і самодіяльний характер. Автори посібника також звертають увагу на їх відмінність: факт існування територіальних громад визначила держава в законодавчому акті, а громадські організації створюються і набувають необхідної організаційності по волі своїх членів.

Проаналізувавши різні підходи, можна виокремити такі основні ознаки територіальної громади:

1) територіальна — проживання жителів у просторових межах, у межах певної адміністративно-територіальної одиниці — село, селище, місто;

2) інтегративна — територіальна громада виникає з моменту створення адміністративно-територіальної одиниці на основі об'єднання жителів, які мешкають на відповідній території;

3) інтелектуальна — в основі конституювання територіальної громади лежать спільні інтереси жителів, які мають специфічний характер і виявляються у вигляді широкого спектра системних індивідуально-територіальних зв'язків (основний об'єкт діяльності територіальної громади — питання місцевого значення);

4) номінаційна — територіальна громада обирає органи місцевого самоврядування (депутатів, сільського, селищного, міського голову);

5) майнова — територіальна громада є суб'єктом права комунальної власності (їй належать рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси);

6) фіскальна — до бюджету територіальної громади сплачуються податки і збори згідно з Конституцією (ст. 67) і законами України.

Територіальній громаді надано право вирішувати питання місцевого значення. Чинне законодавство України не містить поняття «питання місцевого значення», не зазначено критерії, які мають бути покладені в основу розмежування питань місцевого, регіонального і державного значення. Європейська Хартія місцевого самоврядування з цього приводу зазначає, що здійснення публічних повноважень, як правило, повинно переважно покладатися на органи влади найбільш близькі до громадян. Надання будь-яких з цих повноважень іншому органу влади має проводитись з урахуванням обсягу і природи поставленого завдання, а також вимог ефективності й економії. При визначенні компетенції територіальної громади необхідно враховувати такі міркування: а) система суб'єктів місцевого самоврядування знаходиться найближче до громадян, які мешкають на відповідній території, тому можуть швидко, конкретно, практично просто з організаційної позиції і з найменшими витратами вирішити велику частину питань, що постають; б) розмежовуючи предмети відання, необхідно керуватись принципом «субсидіарності», суть якого у тому, що система визначення «питань місцевого значення» повинна будуватись знизу, управлінські повноваження можуть передаватись органам державної виконавчої влади чи органам самоврядування іншого рівня тільки у тих випадках, коли ці питання можуть бути вирішені ними краще. Філософською підвалиною принципу субсидіарності можна вважати слова папи Пія XI з його енцикліки 1931 року: «Цей най­серйозніший принцип соціальної філософії не повинен бути ані змінений, ані послаблений: так само як можливості, що можуть використовуватись з власної ініціативи і власними силами, не повинні відбиратись у людей та передаватись громаді, так само буде несправедливим і порушить суспільний порядок, якщо у менших угруповань буде відібрано та передано ширшим громадам вищого рангу функції, з якими вони могли б впоратись і самі. Природною метою будь-якого соціального втручання є допомогти членам суспільства, а не руйнувати чи адсорбувати їх».

А. А. Коваленко стверджує, що територіальна громада виступає як центральний суб'єкт місцевого самоврядування, котрий має природне право на самостійне вирішення питань місцевого життя в межах Конституції і законів. Юридична природа територіальної громади двоєдина: громада має природні права і водночас позитивні права та несе юридичну відповідальність за їх реалізацію. С. Злобін і А. Гель пропонують межі повноважень територіальних громад зробити похідними від прав і свобод громадян, яким у правовій державі дозволено робити все, що не заборонено законом.

Територіальна громада має загальну (універсальну) компетенцію, саме її Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» називає основним носієм функцій і повноважень місцевого самоврядування. До виключної компетенції територіальної громади належить вирішення питання про об'єднання територіальних громад сусідніх сіл в одну територіальну громаду, про вихід із складу сільської громади, дострокове припинення повноважень сільської, селищної, міської, районної в місті ради, сільського, селищного, міського голови. Рішення про об'єднання територіальних громад сусідніх сіл в одну територіальну громаду є наданням згоди на створення спільних органів місцевого самоврядування, формування спільного бюджету, об'єднання комунального майна. Це сприяє укрупненню територіальних громад у сільській місцевості. У містах з районним поділом територіальні громади районів у містах діють як суб'єкти права власності.

Формою вирішення територіальною громадою шляхом прямого волевиявлення питань місцевого значення є місцевий референдум, предметом якого може бути будь-яке питання, віднесене Конституцією та іншими законами України до відання місцевого самоврядування. Між тим норма, передбачена ч. З ст. 6 Закону України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми», згідно з якою на місцеві референдуми не виносяться питання про скасування законних рішень органів місцевого самоврядування, зводить нанівець права територіальних громад у вирішенні ключових питань місцевого значення. Тому доцільно було б передбачити правило, за яким остаточне вирішення питань місцевого значення має належати територіальним громадам як первинним суб'єктам місцевого самоврядування. Особливу роль вони повинні відігравати також і в розв'язанні можливих конфліктів між представницькими органами місцевого самоврядування, з одного боку, та їх виконавчими органами і сільськими, селищними, міськими головами — з другого.

Територіальна громада в Україні як інститут лише формується. У рамках територіальної громади, якій надано автономію, громадяни країни мають реальну можливість самостійно будувати собі життя, не сподіваючись на чиюсь допомогу і на доброго керівника держави. Західні фахівці спра­ведливо зазначають, що межі місцевих влад є своєрідними фортечними мурами для захисту від соціально-економічних конфліктів у національному масштабі.