Ленін і українське національне питання: недооцінки і переоцінка.

Сергій Драгоманов-Липинський

У радянські часи ленінська теорія національної політики вважалася найбільш демократичною і справедливою. Принаймні до його теорії апелював Микола Скрипник, коли захищав українізацію, Іван Дзюба, коли виступав проти русифікації і т.п. Ці люди дорікали компартії, що вона не поцінувала належним чином “заповіти Ілліча”. Чи щиро вони вірили, в те, що відстоювали, чи це була лише тактика, – достеменно невідомо. Проте, відомо, що і переоцінювати теоретичний внесок Ульянова не варто. Подекуди вона змінювалася кардинально, щойно цього вимагала особлива більшовицька тактика.Праці Владіміра Ульянова, надруковані ним до революції 1917 р., під час та після неї, дозволяють скласти цілісне бачення його візії національного питання.

Ще наприкінці 1913 р. у “Критичних замітках з національного питання” В. Ленін засудив ідеї створення власних культурно-національних автономій, що були сформульовані на той час лідерами багатьох національних партій Російської імперії. Вважаючи, що основною метою культурно-національної автономії є прагнення народів “конституювати” націоналізм і “розгородити міцно і тривко всі нації між собою за допомогою окремої державної установи”, він назвав цю ідею “наскрізь буржуазною і наскрізь хибною”. “Ніякого закріплення націоналізму пролетаріат підтримувати не може, – заявив Ленін – навпаки, він підтримує все, що допомагає стиранню національних відмінностей, падінню національних перегородок, все, що робить зв’язки між національностями тіснішими і тіснішими, все, що веде до злиття націй” [1, 127-128].

У січні 1914 р. Ленін, щоправда, дещо змінив свою тактику і виступив за “відсутність обов’язкової державної мови, при забезпеченню населенню шкіл із викладанням усіма місцевими мовами”. Однак національне питання розглядалося ним як питання виключно культурне, а не політичне. Водночас, описуючи переваги, які дасть у майбутньому соціалістична держава, і за створення якої бореться Російська соціал-демократична робітнича партія, Ленін дав зрозуміти, що ідеологія марксизму не збирається нікого “заганяти в рай дубиною” [2, 144-145]. Ніби підтверджуючи свою позицію, напередодні Першої світової війни він також висловив думку про те, що його партія “цінує зв’язок тільки добровільний, а ніколи не примусовий”. У продовження відзначалося: “Скрізь, де ми бачимо примусові зв’язки між націями, ми, нітрохи не проповідуючи неодмінно відокремлення кожної нації, відстоюємо безумовно і рішуче право кожної нації політично самовизначитися, тобто відокремитися” [3, 158]. Останніми словами цієї репліки він, певна річ, дещо суперечив своїм попереднім висловлюванням із національного питання, однак, тактика вождя була зрозумілою – в очах представників національно-визвольної боротьби, що ось-ось повинна була розгорітися в усій Європі, його партія зобов’язана була виглядати якомога привабливіше. Тоді ж, Ленін змалював проект вирішення національного питання в Російській імперії після приходу його партії до влади. “Демократична держава, – писав він, – повинна визнавати автономію різних областей, особливо областей і округів із різним національним складом населення. Така автономія нітрохи не суперечить демократичному централізмові; навпаки, лише з допомогою автономії областей у великій і строкатій щодо національного складу державі можна здійснити справді демократичний централізм. Демократична держава безумовно повинна визнати повну свободу різних мов і відкинути всякі привілеї однієї із мов” [3, 159].

Питання національної політики були порушені Леніним і в інших його довоєнних роботах. Вони, щоправда, вперше були надруковані лише наприкінці 1920-30-х рр. Однак це аж ніяк не применшувало їхнього теоретичного значення для тогочасної політики більшовиків. Так, у листі до С. Шаумяна Ленін запропонував йому співпрацю у боротьбі “з безглуздям культурно-національних автономістів”. Для цього, на його думку, російській соціал-демократичній робітничій фракції до Державної думи необхідно було внести проект закону про рівноправність націй і про захист прав національних меншостей. У цьому проекті лідер більшовиків пропонував закріпити “загальне положення про рівноправність; поділ країни на автономні і самоврядні територіальні одиниці за національною ознакою (населення намічає границі, загальнодержавний парламент затверджує); незаконність всякого відступу від рівноправності націй у рішеннях автономних областей, земств і т.д.; спільні шкільні, демократично обрані, ради; свобода і рівноправність вибору мов у муніципальних установах; право на пропорційну частку видатків, на шкільні приміщення для учнів “інородців”, на вчителів “інородців”, на “інородницькі” відділи музеїв і бібліотек, театрів та ін.; право кожного громадянина шукати скасування (перед судом) відступу від рівноправності або ж всякого “зневажання” прав національних меншостей (п’ятирічні переписи населення в строкатих областях, десятирічні в державі) і т.д.” [4, 163-164]. Ленін висловив сподівання, що такий проект міг бути вироблений марксистами багатьох націй Російської імперії і остаточно “вбити” прихильників “безглуздя культурно-національної автономії”. Сам він виробив такий проект (вперше надрукований 1937 р.). У його положеннях знаходимо наступний пункт: “7. Місцеві установи самоврядування і автономні сейми визначають мову, якою ведуться справи всіх державних і громадських установлень даної місцевості або краю, причому всяка інонаціональна меншість має право вимагати безумовної охорони прав своєї мови, на підставі принципу рівноправності, наприклад, права одержувати відповідь від державних і громадських установлень тією ж мовою, якою було звернення” [5, 166].

Всі ці проекти вже тоді, безумовно, були більшовицькою спробою вибити політичний ґрунт у прихильників культурно-національної, будь-якої іншої автономії і зберегти цілісність Російської імперії. Підтвердженням є аналіз змісту праць Леніна воєнного періоду. У статті “Про національну гордість великоросів”, надрукованій у часописі “Соціал-демократ” 12 грудня 1914 р., він зазначив, що “ми зовсім не прихильники неодмінно маленьких націй; ми безумовно, при інших рівних умовах, за централізацію і проти міщанського ідеалу федеративних відносин” [6, 231].

Пізніше, після Лютневої революції, ставлення більшовиків до принципу національного самовизначення стало обережнішим: керманичі намагалися уникати однобічних трактувань національного питання, зберігаючи здебільшого нейтралітет. Часом їхня позиція набувала зовсім примітивних форм із наївними висновками. Так, на VІІ Всеросійській конференції РСДРП(б) 29 квітня 1917 р. Ленін наголосив: “Ми до сепаратистського руху байдужі, нейтральні. Якщо Фінляндія, якщо Польща, Україна відокремляться від Росії, в цьому нічого поганого нема. Що тут поганого? Хто це скаже, той шовініст... Пролетаріат вдаватися до насильства не може, бо він не повинен заважати свободі народів. Тоді буде вірним гасло “геть кордони”, коли соціалістична революція стане реальністю, а не методом, і ми скажемо тоді: товариші, йдіть до нас... Якщо буде Українська республіка і Російська республіка, між ними буде більше зв’язку, більше довір’я. Якщо українці побачать, що у нас республіка Рад, вони не відокремляться, а якщо у нас буде республіка Мілюкова, вони відокремляться” [7, 431-432]. Із цих слів можна судити, що першочерговим завданням більшовиків було все-таки захоплення влади в імперському центрі. На другий план виходила проблема захоплення більшовиками України, щоправда, спочатку лише ідеологічними методами.

Резолюція VІІ Всеросійської конференції більшовиків була консервативнішою: “...Питання про право націй на вільне відокремлення, – йшлося в ній, – неприпустимо змішувати з питанням про доцільність відокремлення тієї чи іншої нації в той чи інший момент. Це останнє питання партія пролетаріату повинна розв’язувати в кожному окремому випадку цілком самостійно, з точки зору інтересів усього суспільного розвитку та інтересів класової боротьби пролетаріату за соціалізм” [8, 433-434].

Після захоплення більшовиками влади в Петрограді, упродовж двох років, 1918 – 1919 рр., відбулося шліфування марксистсько-ленінського бачення шляхів вирішення національного питання з метою модернізувати його і максимально пристосувати до нових політичних умов та завдань партії. Саме в цей період у проект програми РКП(б) Ленін в останні моменти її складання записав такий пункт: “У питанні про те, хто є носієм волі нації до відокремлення, РКП стоїть на історично-класовій точці зору, зважаючи на те, на якому ступені її історичного розвитку стоїть дана нація: на шляху від середньовіччя до буржуазної демократії чи від буржуазної демократії до радянської або пролетарської демократії і т.п. В усякому разі збоку...” [9, 461]. Це був далекоглядний ідеологічний хід, адже, ніби не втручаючись до прийняття рішень щодо відокремлення націй від колишньої Російської імперії, більшовики поставили його під контроль своєї партії та класового підходу зокрема. Після цього, як виявилося, лише вони мали право вирішувати, який народ отримає незалежність, а який ще не пройшов той історичний етап класової боротьби, щоб самостійно утворювати власну державу. Тим часом, поки незалежність отримували Польща, Фінляндія, прибалтійські країни, у партії більшовиків, яка не бажала більше погоджуватися ні на які відокремлення, з’явилися серйозні конкуренти у боротьбі за політичну владу в інших “окраїнах” колишньої імперії – це були національні уряди в Україні, Білорусії, Грузії. Існував і ще один серйозний політичний і військовий опонент – Білий рух, на чолі з А. Денікіним, який підтримувала Антанта. За таких умов більшовики були змушені ввести політику “військового комунізму”, жорстокий режим якої ще більше загострив національне питання, ніж вирішив його.

У листопаді 1919 р. Ленін склав “Проект резолюції ЦК РКП(б) про радянську владу в Україні”, в якому, з огляду на наближення процесу встановлення федеративного зв’язку РСФРР та УСРР, поставив перед ЦК РКП завдання усіма засобами сприяти усуненню всіх перешкод до вільного розвитку української мови і культури. “Оскільки на ґрунті багатовікового гноблення, – відзначав головний ідеолог більшовиків, – серед відсталої частини українських мас спостерігаються націоналістичні тенденції, члени РКП повинні ставитися до них із найбільшою обережністю, протиставляючи їм слово товариського роз’яснення тотожності інтересів трудящих мас України і Росії”. Він також наголосив на невідкладності заходів, які мали б забезпечити усім радянським установам України достатню кількість службовців, які володіють українською мовою [10, 486-487]. Четвертим пунктом проекту, а згодом і реальної резолюції, затвердженої партією, було визнання необхідності забезпечення найтіснішого зв’язку радянських установ із корінним селянським населенням України. Для цього передбачалося взяти за правило, щоб при запровадженні ревкомів і рад у них була забезпечена більшість за трудовим селянством з одночасним забезпеченням вирішального впливу селянської бідноти [10, 487]. Це була, по суті, перша адекватна оцінка більшовиками внутрішньополітичної ситуації в Україні. Ленін і його соратники зрозуміли, що українське національне питання, окрім того, що є питанням політичним, є, до того ж, питанням, яке значною мірою стосується українського селянства, а значить є проблемою аграрної політики більшовиків в Україні. Їм, щоб отримати повноту влади в Україні, необхідно було укорінювати радянську систему серед українського селянства, адже пролетаріат України становив надзвичайно малу частку населення, щоб спиратися у своїй владі лише на нього.

Реальна оцінка ситуації не завадила більшовикам вдатися до ідеологічного шантажу керівництва Української СРР. 28 грудня 1919 р., тоді, коли домовленості про федеративний характер зв’язку РСФРР та УСРР уже були закріплені серією двосторонніх документів, у “Листі до робітників і селян України з приводу перемог над Денікіним” Ленін раптом заявив, що питання радянської влади в Україні – “це – питання національне або питання про те, чи бути Україні окремою і незалежною Української Радянською Соціалістичною Республікою, зв’язаною в союз (федерацію) з Російською Соціалістичною Федеративною Радянською республікою, чи злитися Україні з Росією в єдину Радянську республіку” [11, 490]. Над цим питанням вождь пропонував уважно поміркувати всім свідомим більшовикам, робітникам і селянам. Далі у листі було сказано, що радянський уряд Росії вважає Всеукраїнський революційний комітет єдиним урядом України. У ньому працювали на той час українські комуністи-боротьбисти, які виступали за повне відокремлення України. Ленін же свідомо звів проблему відокремлення УСРР до проблем другорядних, вкотре наголосивши, що в партії є різні думки стосовно майбутнього характеру зносин України і Росії, в тому числі – злиття (для українців це можна було трактувати як повну інкорпорацію) України з Росією [11, 492]. У заключній частині свого листа більшовицький вождь заявив: “Які б не були кордони України і Росії, які б не були форми їх державних взаємовідносин, це не так важливо, в цьому можна і треба йти на поступки, в цьому можна перепробувати і те, і друге, і третє, – від цього справа робітників і селян, справа перемоги над капіталізмом не загине” [11, 494].

Цілком очевидно, що на кінець 1919 р. у більшовиків не було єдиної позиції стосовно подальшої долі України. У зв’язку з цим вони схилялися до різних думок, утім була для всіх них одна спільна характерна риса – ніхто не бажав упускати владу в Україні, так як це було зроблено, наприклад, у Польщі. Другою, менш помітною, хоча й надзвичайно важливою ознакою більшовицьких планів щодо України було абсолютне або часткове ігнорування її територіальної цілісності. Українсько-російський кордон довго не визначався, а Ленін вдався до шантажу: мовляв, може й не бути ніякої Української СРР. Ці позиції було переглянуто після війни більшовиків із Польщею та військами С. Петлюри. Тоді, на наш погляд, і було остаточно вирішено про утворення в Україні окремої радянської республіки, яка згодом, спільно з іншими республіками, стала частиною СРСР.

Варто зауважити, що у зеніті свого життя і політичної кар’єри Ленін, певно, під емоційним впливом, виявив максимальну енергію для здійснення рально вільного союзу радянських республік. Він, зокрема, наголошував на закріпленні в союзному договорі самостійності більшості республіканських наркоматів. Сталін же, як відомо, наполягав на максимальній концентрації владних повноважень у союзному центрі, тоді як у компенсацію республікам запропонував “право на вільний вихід із союзу”. Певна річ, це право було суто декларативним і це прекрасно розуміли в Україні та інших національних республіках. Однак за умов особистого тиску Й. Сталіна і його оточення, під ширмою ленінського проекту федералізації союзу було реалізовано саме сталінську ідею “автономізації” республік.

Відомо, що 30 грудня 1922 р. у день створення СРСР, уражений хворобою Ленін, написав: “... вся ця затія “автономізації” в корені була невірна і несвоєчасна... “свобода виходу із союзу”, якою ми виправдовуємо себе, буде пустим папірцем, який не зможе захистити російських інородців від навали тієї істинно руської людини, великороса, шовініста, по суті, негідника і насильника, яким є типовий російський бюрократ. Немає сумніву, що мізерний процент радянських і радянізованих робітників потоне в цьому морі шовіністичної великоруської шушвалі, як муха в молоці... чи вжили ми з достатньою дбайливістю заходів, щоб дійсно захистити інородців від істинно руського держиморди. Я думаю, що ми цих заходів не вжили, хоч могли і повинні були вжити. Я думаю, що тут відіграли фатальну роль поспішливість та адміністраторське захоплення Сталіна, а також його озлоблення проти горезвісного “соціал-націоналізму”. Озлоблення взагалі відіграє в політиці зазвичай найгіршу роль” [12, 530-531].

На наступний день Ленін висловив свої рекомендації щодо подальших шляхів вирішення національного питання в СРСР. Основними, на його думку, аспектами проблеми були культурний та політичний. “Треба запровадити найсуворіші правила відносно вживання національної мови в інонаціональних республіках, які входять в наш союз, і перевірити ці правила особливо ретельно, – наголошував Ленін, – немає сумніву, що під приводом єдності залізничної служби, під приводом єдності фіскальної і т.п. у нас, при сучасному нашому апараті, проникатиме дуже багато зловживань істинно руського характеру... Причому не слід зарікатися наперед ні в якому разі від того, щоб в результаті всієї цієї роботи повернутися на наступному з’їзді Рад назад, тобто залишити союз радянських соціалістичних республік тільки у відношенні військовому і дипломатичному, а в усіх інших відношеннях відновити повну самостійність окремих наркоматів” [12, 534-535].

Огляд теоретичних дискусій із національного питання, що існували в більшовицькій партії до ХІІ з’їзду (1923), починаючи з довоєнних часів, дає підстави зробити деякі попередні висновки щодо підходів РКП(б) у виробленні та реалізації національної політики коренізації в республіках СРСР. Насамперед треба відзначити, що у теоретичному плані на початок 1923 р. більшовики змушені були відмовитися від деяких попередніх положень марксистсько-ленінської догматики. Це стало очевидним, коли навіть після утворення СРСР національне питання не вирішилося автоматично самим лише встановленням “диктатури пролетаріату” в усіх республіках союзу. Ідея культурно-національної автономії, яку так наполегливо критикував напередодні та під час Першої світової війни Ленін, була підхоплена більшовиками для вироблення нової моделі (форми) національної політики радянської влади. Безумовно, коренізація, курс на яку було проголошено у квітні 1923 р., розумілася більшовиками одночасно і як метод втілення ідеологічної утилізації національних республік у єдину комуністичну державу, і як один із шляхів усунення від влади політичних опонентів. Принагідно зазначимо, що Україні в цьому процесі відводилося особливе значення. Її, враховуючи максимально несприятливі для більшовиків “експериментальні” умови в цій республіці, під час багатьох дискусій свідомо намагалися розглядати як невід’ємну частину Росії. Від результатів ідеологічної боротьби залежало, настільки швидко можна рафінувати національну ідентичність інших республік і включити до єдиного державного простору СРСР. Зрозумівши, що в Україні надзвичайно сильними є позиції місцевого націоналізму і повної її інкорпорації радянською Росією найближчим часом не вдасться здійснити, більшовики перейшли до іншої тактики. Шляхом запровадження української мови в усі радянські установи, школи, культуру, інші галузі суспільно-політичного життя вони намагалися максимально надати радянський зміст національній реформі в Україні. Аналогічну радянську ідеологічну утилізацію національностей СРСР через політику коренізації було введено в усіх республіках.

Таким чином, ХІІ з’їзд РКП(б) значною мірою повторював постулати ленінського розуміння національного питання. Про те, що воно розглядалося невідривно від питання влади, свідчила теза з’їзду, в якій було красномовно підкреслено, що “пригнічені нації не змогли б добитися свого звільнення без установлення в центрі Росії диктатури пролетаріату” [13, 81]. Так укотре була заявлена претензія більшовиків на повноту влади в усіх республіках.

 На мій погляд, українізація була тим клапаном, через який більшовики після смерті Леніна вивільняли “дух націоналізму” в Україні. Задоволення національних потреб українців ніколи не було для них самоціллю, а лише тактикою для вирішення власних завдань узурпації влади. Тож, переоцінювати спадщину Ілліча, надто в її тоталітарному варіанті, теж не варто.

Насамкінець цитата для роздумів. Ленін улітку 1922 р. у своїй записці Сталіну з приводу висилки з Росії “меншовиків, н.-с-ів, кадетів і т. п.” писав: “...Харків винишпорити, ми його не знаємо, це для нас “закордон” ” [14, 93].

НЕБЕЗПЕКИ РЕФОРМИ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ

Територіальна громада – це як держава в мініатюрі. Вона має бути спроможною сама себе утримувати, вона визначає скільки управлінців їй потрібно, вона у своїй діяльності в першу чергу керується здоровим глуздом, а не приватним інтересом однієї чи кількох осіб.

Тому питання реформи місцевого самоврядування, яке особливо гостро постало в Україні останнім часом, може бути вирішено тільки тоді, коли територіальні громади на місцях не тільки самі дбатимуть про своє утримання, але і самі розпоряджатимуться коштами, заробленими на своїй території. Це нові умови, до яких нелегко буде звикнути. Історія та практика сусідів вчать нас, що цю шокову терапію треба пройти. Якби Бальцерович у Польщі не провів різких та болючих економічних реформ, то хтозна чи сьогодні Польща була б на висоті. Якби безнадійний зуб лікували припарками та замовляннями, то могла б навіть настати смерть організму. Іноді хірургічне втручання просто необхідне – у випадку з місцевим самоврядуванням також.

В попередній публікації «Чи не забагато їх на нашій шиї» (http://protruskavets.org.ua/chy-ne-zabahato-jih-na-nashij-shyji/) ми торкнулися теми необхідності скорочення чиновництва, у тому числі на місцевому рівні. Якщо територіальна громада буде поставлена в такі жорсткі умови, що змушена буде нести на собі весь тягар соціальних виплат, соціального навантаження, тоді вона змушена буде шукати виходу – а на чому ж зекономити? І питання оптимізації числа управлінців вирішиться обов’язково.

Але поряд з цим виникне небезпека оптимізації закладів освіти, культури, медицини тощо. Виникне небезпека «перекосів», коли коштом одних проектів та програм вирішуватиметься реалізація інших. Виникне небезпека антагоністичного поділу в середовищі самих територіальних громад, особливо якщо вони будуть «склепані» механічно, штучно, без врахування різних нюансів. На прикладі Дрогобиччини спробуємо показати реальність цих небезпек.

Згідно попередніх планів реформи місцевого самоврядування, які озвучувалися і представниками самоврядування Дрогобиччини, замість 4 міст, 3 селищ та понад півсотні сіл в нашому краї буде близько 10 територіальних громад. Кожна з них, повторимося, має бути самодостатньою. Якщо міста сяк-так виконують свої бюджети і не надто звикли до щедрих дотацій з боку держави, то для сіл району (всього на Дрогобиччині є 47 сільських рад, причому не завжди одна сільрада означає одне село) дійсно прийде час «перебудови», тобто переорієнтування суто на власні сили.

Кожна територіальна громада сама визначатиме власні пріоритети. Зрозуміло, що дороги та інфраструктура будуть серед першочергових завдань. Під питанням – утримання житлового фонду. Натомість освіта, культура, дозвілля, соціальний захист можуть стати наче «другорядними». Якщо про потребу оптимізації освітніх закладів говорили і в Дрогобичі, і в Бориславі, і в Трускавці ще в 2011-2013 роках, то після реформи ця тема обов’язково виплине знову. Судіть самі, кожне з цих трьох міст має по кілька шкіл (часто недоукомплектованих), власну гімназію, кожне має спортивні школи, кожне має будинки дитячої та юнацької творчості з багатьма гуртками. Як гадаєте, все залишиться без змін? Ні. У сусідній Польщі після реформи самоврядування залишилися великі опорні школи з розвинутою інфраструктурою, залами, басейнами, новим устаткуванням, натомість інші або були закриті, або дають тільки початкову освіту. Тому першою небезпекою реформи місцевого самоврядування стане вивільнення великої кількості педагогічних працівників, які поповнять лави безробітних. Автор цих рядків як колишній педагог на власному досвіді знає, що не так легко вчителю за покликанням переорієнтуватися на інший вид діяльності.

Якщо за часів Австро-Угорщини та Польщі школи в територіальних громадах Галичини функціонували і за сприяння держави, і за сприяння громади, то заклади культури, а саме читальні «Просвіти» (аналог сучасних Народних домів) діяли практично на громадських засадах, їх підтримували високосвідомі національно та духовно багаті люди. Наскільки територіальні громади зможуть утримувати всі заклади культури, які є зараз, а це і Народні доми, при яких є багато різноманітних колективів, і бібліотеки, і школи мистецтв, сказати важко. Правду кажучи, тут теж не обійдеться без скорочень. І це друга небезпека реформи. Хоча є надія і на згадувану вище високу національну та духовну свідомість наших земляків.

Третьою небезпекою є скорочення в медичній сфері. Про неї теж говорили в 2011-2013 роках досить багато, особливо в контексті трансфертів, перекидань коштів за обслуговування хворих з інших міст, економії енергоресурсів та відповідного вивільнення просторих корпусів лікарень, які могли б піти під інші цілі. Потрібно утримувати не тільки медичні заклади (ремонт приміщень, опалення, електроенергія, газ, прибирання тощо), але і їхніх працівників. Без сумніву, після реформи місцевого самоврядування медики теж поповнять лави безробітних. Або ж змушені будуть себе шукати у приватних структурах чи приватній практиці.

Наступна небезпека стосується не так якоїсь конкретної галузі життєдіяльності, як розподілу коштів. Зараз певна кількість депутатів вирішує, куди мають піти гроші міського бюджету. Це формально, а фактично визначають напрям руху коштів голови міських рад, заручившись підтримкою більшості в кількості 24-30 депутатів, які завжди в них під рукою. Головною небезпекою реформи є не допустити, щоб очолили територіальні громади ті, хто так рвався очолювати міські ради. Бо тоді дійсно потрібні для громад проекти ніхто не буде реалізовувати, а меркантильні інтереси приватних осіб чи певних корпорацій переважатимуть над громадськими. Фактично головною проблемою для територіальних громад буде вміння зробити правильний вибір лідера, очільника, який окрім професійних якостей повинен бути ще й високоморальною, духовною, національно свідомою людиною.

Інша небезпека в розподілі коштів – так звана територіальна. Уявімо, що, для прикладу, в Дрогобичі, головний потік фінансів буде спрямовано на центр міста, а такі вулиці як Самбірська, Коновальця чи Грушевського залишаться без фінансування. Чи буде це справедливо? Ні. Тому слід виробити певний механізм контролю, щоб жоден із «закутків» територіальної громади не відчував себе обділеним. Чи це буде залежатиме від внеску тої чи іншої території в загальну скарбницю, чи буде застосовано принцип пропорційності розподілу коштів – це все питання для обговорення.

До цього часу немає механізмів, як правильно налагодити співпрацю між містами, селищами та селами в Дрогобицькому районі. Цей механізм необхідно буде передбачити в системі територіальних громад. Якщо для прикладу, Трускавець забруднює воду, яка потрапляє в Стебник то за це повинна бути компенсація. Якщо стічні води Борислава течуть Дрогобичем, то на це теж не слід закривати очі. Якщо хвостосховища Стебника чи нафтові копанки Борислава несуть в собі певний рівень загрози, то це загроза аж ніяк не тільки цих двох міст. І прикладів необхідності налагодження співпраці територіальних громад можна нарахувати дуже багато (вивезення та переробка сміття, вирішення екологічних питань, створення нових робочих місць на базі планованих підприємств, логістика регіону, водопостачання та водовідведення, користування транзитними шляхами, лісове господарство, функціонування асфальтного заводу для здешевлення ремонту доріг, система фінансової допомоги чи знижок для територіальних громад-сусідів тощо).

Окремої розмови потребує тема соціального захисту в територіальних громадах. Вона повинна базуватися теж в першу чергу на здоровому глузді, адже надто багато зловживань криється за цим терміном. Відміна абсолютної більшості пільг та достойне життя старших людей – речі сумісні. Родичі чи особи, які успадковують житло, повинні опікуватися старенькими, а не спеціальні центри, про які ходять вже легендарні чутки. Махінації із соціальними виплатами та допомогами повинні канути в небуття. Хоча, звісно, держава повинна розділити із територіальними громадами тягар відповідальності допомоги соціально незахищеним. Подібно як громади повинні допомогти державі в утриманні оптимальної кількості війська, поліції, та долучитися до реформування суддівської системи.

Нове – це фактично забуте старе. Польські ґміни, які об`єднуються в повіти, а ті у воєводства – це не те саме, що наші теперішні села-міста, райони, області. Колись, в ХІХ – на початку ХХ століття, в Галичині були територіальні громади. Війт чи солтис був поважаною людиною, якщо був справедливим та мудрим, чесним і порядним. В іншому випадку люди його проклинали і він ставав посміховищем. Територіальна громада у спрощеному вигляді – це наче бджолиний рій або мурашник, де кожен виконує свою функцію. І серед бджіл є трутні, але їх обмежена кількість і вони виконують чітко визначені функції. В нашому суспільстві трутнів, на жаль, так багато, що робочі бджоли чи мурашки вже не годні нести тягар їхнього утримання. Тому бджілки хотіли б, аби реформу місцевого самоврядування проводили не ті трутні, а хтось інший. Бо тоді ця реформа могла б стати черговою реформою для реформи без очікуваних позитивних наслідків.

На закінчення – приклад із життя. Кожен з нас є частинкою сім`ї, яка теж є міні-державою, як і територіальна громада. В кожного є свої обов’язки та права, є спільний бюджет та гроші на індивідуальні видатки. Якщо є розуміння потреб своїх та своїх рідних, якщо є вміння знаходити компроміс, дбати, щоб місячний та річний баланси були позитивними, тоді є передумови, що ця сім`я – здорова, позитивна, потрібна суспільству. В іншому випадку (крадіжки кимось із членів сім`ї коштів сімейного бюджету, алкоголізм чи наркоманія, обман та паразитування, жорстокість чи невміння розпорядитися коштами) атмосфера в сім`ї стає напруженою, а сама сім`я – асоціальною чи навіть антисоціальною. Територіальна громада – як велика сім`я у ще більшій сім`ї українського народу. Вона повинна жити за правилами, які є прийнятними для її членів. Якщо громада буде здоровим натуральним організмом, то вона житиме. Якщо штучним утворенням, створеним задля експерименту, то вона мучитиметься і тоді нові Майдани в Україні стануть неминучими…

   ©   Володимир Ключак

СТАТУТ ТЕРИТОРІАЛЬНОЇ ГРОМАДИ ЯК ОСОБЛИВИЙ ІНСТРУМЕНТ РЕГУЛЮВАННЯ ЇЇ ДІЯЛЬНОСТІ

Принцип народовладдя (стаття 5 Конституції України) означає, що народ здійснює публічну владу самостійно і незалежно, виключно у своїх інтересах. Законодавчо унормована реалізація цього принципу на теренах української державності має сприяти реальному залученню громадян до управління державними справами, створювати умови для зменшення відчуження громадян від влади (що, певно мірою, існує за умов будь-якого суспільства, навіть найбільш демократичного).

Стаття 6 Закону України № 280/98-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 р. (далі – Закон України про місцеве самоврядування) визнає територіальну громаду села, селища, міста первинним суб'єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій та повноважень. Свої функції і повноваження територіальна громада здійснює як безпосередньо (вибори, референдуми, загальні збори громадян, місцеві ініціативи, громадські слухання), так і через створювані ними органи: ради, як представницькі органи місцевого самоврядування, їх виконавчі органи; сільського, селищного, міського голову, органи самоорганізації населення та ін.

Як свідчить практика, багато питань внутрішнього функціонування територіальних громад, діяльності органів місцевого самоврядування, їх взаємодії між собою залишаються неврегульованими формальним законодавством. Існують значні відмінності в історичних традиціях місцевого самоврядування різних регіонів України. Усе це викликає необхідність розв'язання означених вище питань шляхом розроблення та прийняття територіальними громадами статутів як важливих юридичних засобів забезпечення життєдіяльності громад та невід’ємної частини процесу розвитку місцевого самоврядування.

Як свідчить досвід розвинених країн світу, практика загального унормування основного документу місцевого самоврядування – статутів територіальних громад – досить поширена в країнах Європи та Америки. При цьому для сучасної світової муніципальної практики характерним є велике різноманіття статутів, які відрізняються формою, змістом, порядком прийняття, юридичною силою. Наприклад, у США сьогодні поширено чотири типи статутних документів (хартій самоврядування), в основу класифікації яких покладено характер функцій місцевого самоврядування:

1. статути загального типу (надають можливість органам місцевого самоврядування здійснювати різноманітні функції);

2. класифіковані статути (регламентують функції місцевого самоврядування залежно від чисельності територіальної громади);

3. необов’язкові статути (передбачають право органів місцевого самоврядування змінювати форми діяльності залежно від конкретних обставин);

4. статути "місцевих правил" (надають органам місцевого самоврядування свободу у виборі форм діяльності).

Прикметним є той факт, що право місцевої самоврядності на розробку, прийняття і зміну своєї хартії самоврядування може встановлюватися як конституцією, так і законами, які приймаються легіслатурою (законодавчим органом) штату. У ряді штатів право прийняття хартій закріплено за містами, чисельність населення яких перевищує певний мінімум (наприклад, у Аризоні – не менш як 3,5 тис. осіб, в Техасі – 5 тис.).

Як правило, конституції та закони штатів передбачають, що хартії самоврядування приймаються безпосередньо населенням (тобто через референдум). При цьому зміни до хартій можуть вноситися муніципальними радами або спеціальними комісіями, створеними з числа як простих громадян, так і представників муніципалітету. Як правило, хартії після їх прийняття мають затверджуватися у легіслатурах штатів (хоча у різних штатах залишаються певні особливості).

Істотною особливістю хартій самоврядування у США є те, що незважаючи на їх велике різноманіття, простежується й значна подібність внутрішньої структури, кола та характеру питань, які охоплюють ці документи. Ймовірно, це пояснюється наявністю у США загальнонаціональної моделі хартії самоврядування.

У цьому сенсі слід відзначити, що чинне законодавство України з питань місцевого самоврядування створило певні правові передумови для розвитку статутного права як складової частини процесу становлення і розвитку місцевого самоврядування в Україні: частиною першою статті 19 Закону України про місцеве самоврядування встановлено, що з метою врахування історичних, національно-культурних, соціально-економічних та інших особливостей здійснення місцевого самоврядування представницький орган місцевого самоврядування на основні Конституції України та в межах законодавства може прийняти статут територіальної громади села, селища, міста. Інакше кажучи, вказаною нормою передбачено врегулювання певних суспільних відносин, що пов’язані з функціонуванням місцевого самоврядування, не тільки на основі закону, а й статутами громад.

У зв’язку з цим, статут територіальної громади набирає вагомого значення при вирішенні низки питань місцевого значення (зокрема, унормування діяльності органів вказаної громади як юридичних осіб, проведення процедур безпосередньої демократії та ін.). Але, на жаль, у законодавстві України залишаються неврегульованими такі проблемні обставини у цьому питанні:

-- законодавець обмежується лише загальним посиланням на мету прийняття статуту – врахування історичних, національно-культурних, соціально-економічних та інших особливостей, – без визначення переліку питань, які потребують такого урахування;

-- не визначає предмета статуту.

Лише окремі питання відповідно до Закону України про місцеве самоврядування регулюються не тільки цим законодавчим актом, а й статутом територіальної громади. Йдеться про ті норми у Законі України про місцеве самоврядування у випадках, у яких регулюються питання конкретних форм місцевої демократії: загальні збори громадян (стаття 8), місцеві ініціативи (стаття 9), громадські слухання (стаття 13). Інакше кажучи, роль статутів територіальних громад у регулюванні вказаних форм є провідною. Проте належне правове унормування цих питань також потребує удосконалення, про що йтиметься нижче.

ПРАВОВИЙ СТАТУС ТЕРИТОРІАЛЬНОЇ ГРОМАДИ

Чинне законодавство України не встановлює обов'язкових вимог щодо порядку формування територіальних громад, їх реєстрації, фіксованого членства і забороняє будь-які обмеження права громадян України на участь у місцевому самоврядуванні залежно від їх раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, терміну проживання на відповідній території, за мовними чи іншими ознаками. У навчальному посібнику «Комунальне право України» територіальна громада порівнюється з таким суб'єктом права, як громадська організація, їх загальними ознаками називають добровільність і самодіяльний характер. Автори посібника також звертають увагу на їх відмінність: факт існування територіальних громад визначила держава в законодавчому акті, а громадські організації створюються і набувають необхідної організаційності по волі своїх членів.

Проаналізувавши різні підходи, можна виокремити такі основні ознаки територіальної громади:

1) територіальна — проживання жителів у просторових межах, у межах певної адміністративно-територіальної одиниці — село, селище, місто;

2) інтегративна — територіальна громада виникає з моменту створення адміністративно-територіальної одиниці на основі об'єднання жителів, які мешкають на відповідній території;

3) інтелектуальна — в основі конституювання територіальної громади лежать спільні інтереси жителів, які мають специфічний характер і виявляються у вигляді широкого спектра системних індивідуально-територіальних зв'язків (основний об'єкт діяльності територіальної громади — питання місцевого значення);

4) номінаційна — територіальна громада обирає органи місцевого самоврядування (депутатів, сільського, селищного, міського голову);

5) майнова — територіальна громада є суб'єктом права комунальної власності (їй належать рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси);

6) фіскальна — до бюджету територіальної громади сплачуються податки і збори згідно з Конституцією (ст. 67) і законами України.

Територіальній громаді надано право вирішувати питання місцевого значення. Чинне законодавство України не містить поняття «питання місцевого значення», не зазначено критерії, які мають бути покладені в основу розмежування питань місцевого, регіонального і державного значення. Європейська Хартія місцевого самоврядування з цього приводу зазначає, що здійснення публічних повноважень, як правило, повинно переважно покладатися на органи влади найбільш близькі до громадян. Надання будь-яких з цих повноважень іншому органу влади має проводитись з урахуванням обсягу і природи поставленого завдання, а також вимог ефективності й економії. При визначенні компетенції територіальної громади необхідно враховувати такі міркування: а) система суб'єктів місцевого самоврядування знаходиться найближче до громадян, які мешкають на відповідній території, тому можуть швидко, конкретно, практично просто з організаційної позиції і з найменшими витратами вирішити велику частину питань, що постають; б) розмежовуючи предмети відання, необхідно керуватись принципом «субсидіарності», суть якого у тому, що система визначення «питань місцевого значення» повинна будуватись знизу, управлінські повноваження можуть передаватись органам державної виконавчої влади чи органам самоврядування іншого рівня тільки у тих випадках, коли ці питання можуть бути вирішені ними краще. Філософською підвалиною принципу субсидіарності можна вважати слова папи Пія XI з його енцикліки 1931 року: «Цей най­серйозніший принцип соціальної філософії не повинен бути ані змінений, ані послаблений: так само як можливості, що можуть використовуватись з власної ініціативи і власними силами, не повинні відбиратись у людей та передаватись громаді, так само буде несправедливим і порушить суспільний порядок, якщо у менших угруповань буде відібрано та передано ширшим громадам вищого рангу функції, з якими вони могли б впоратись і самі. Природною метою будь-якого соціального втручання є допомогти членам суспільства, а не руйнувати чи адсорбувати їх».

А. А. Коваленко стверджує, що територіальна громада виступає як центральний суб'єкт місцевого самоврядування, котрий має природне право на самостійне вирішення питань місцевого життя в межах Конституції і законів. Юридична природа територіальної громади двоєдина: громада має природні права і водночас позитивні права та несе юридичну відповідальність за їх реалізацію. С. Злобін і А. Гель пропонують межі повноважень територіальних громад зробити похідними від прав і свобод громадян, яким у правовій державі дозволено робити все, що не заборонено законом.

Територіальна громада має загальну (універсальну) компетенцію, саме її Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» називає основним носієм функцій і повноважень місцевого самоврядування. До виключної компетенції територіальної громади належить вирішення питання про об'єднання територіальних громад сусідніх сіл в одну територіальну громаду, про вихід із складу сільської громади, дострокове припинення повноважень сільської, селищної, міської, районної в місті ради, сільського, селищного, міського голови. Рішення про об'єднання територіальних громад сусідніх сіл в одну територіальну громаду є наданням згоди на створення спільних органів місцевого самоврядування, формування спільного бюджету, об'єднання комунального майна. Це сприяє укрупненню територіальних громад у сільській місцевості. У містах з районним поділом територіальні громади районів у містах діють як суб'єкти права власності.

Формою вирішення територіальною громадою шляхом прямого волевиявлення питань місцевого значення є місцевий референдум, предметом якого може бути будь-яке питання, віднесене Конституцією та іншими законами України до відання місцевого самоврядування. Між тим норма, передбачена ч. З ст. 6 Закону України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми», згідно з якою на місцеві референдуми не виносяться питання про скасування законних рішень органів місцевого самоврядування, зводить нанівець права територіальних громад у вирішенні ключових питань місцевого значення. Тому доцільно було б передбачити правило, за яким остаточне вирішення питань місцевого значення має належати територіальним громадам як первинним суб'єктам місцевого самоврядування. Особливу роль вони повинні відігравати також і в розв'язанні можливих конфліктів між представницькими органами місцевого самоврядування, з одного боку, та їх виконавчими органами і сільськими, селищними, міськими головами — з другого.

Територіальна громада в Україні як інститут лише формується. У рамках територіальної громади, якій надано автономію, громадяни країни мають реальну можливість самостійно будувати собі життя, не сподіваючись на чиюсь допомогу і на доброго керівника держави. Західні фахівці спра­ведливо зазначають, що межі місцевих влад є своєрідними фортечними мурами для захисту від соціально-економічних конфліктів у національному масштабі.

СУТНІСТЬ ТЕРИТОРІАЛЬНОЇ ГРОМАДИ ТА ПІДХОДИ ДО ЇЇ ВИЗНАЧЕННЯ

Правовий статус територіальних громад (колективів) в інших країнах досить детально досліджувався вченими суспільствознавчих наук. В Україні досліджень поданій тематиці майже немає. Територіальний колектив як самостійний тип соціальної спільноти не розглядався навіть у загальній типології і класифікації колективів, наведеній у ряді філософських робіт.

У науковій літературі можна зустріти різні визначення «територіальної громади». Наведемо декілька прикладів:

- територіальний колектив — це визнана в праві місцева спілка людей публічного характеру або місцева публічна спілка, тобто це форма організації місцевої влади;

- територіальна громада — це сукупність громадян України, котрі спільно проживають у міському чи сільському поселенні, мають колективні інтереси і визначений законом правовий статус;

- місцеві общини — являють собою населення, що проживає компактно в межах відповідних адміністративно-територіальних одиниць. Там, де живе людина, там, де у неї складаються і реалізуються повсякденні, «корінні» інтереси, саме там і організується місцеве самоврядування.

І. В. Видрін визначає територіальний колектив як соціальну спільноту, яка складається в межах спільного проживання громадян, що має своєю основою суспільне необхідну, соціальне обумовлену діяльність, яка здійснюється групою людей, об'єднаних інтересами в політичній, соціально-економічній і культурно-побутовій сферах життя. На думку М. П. Орзіха, соціальну основу самоврядних територій складає територіальний колектив (община, точніше — комуна, з огляду на режим комунальної власності в Україні і світовий досвід), що складається (на відміну від населення територіальних одиниць) з осіб — громадян, іноземців, осіб без громадянства, які постійно мешкають або працюють на даній території (або мають на території нерухоме майно, або є платниками комунальних податків). Включення до складу членів територіальної громади, окрім осіб, які постійно мешкають, також і осіб, які працюють на даній території або мають нерухоме майно, або є платниками комунальних податків є дискусійним і потребує додаткового обґрунтування. У проекті нової редакції Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» внесеному народними депутатами О. М. Іщенком, Л. І. Дайнекс, Ю. Я. Іоффе запропоновано терміни в такому значенні: а) територіальна громада — жителі, що мають спільні інтереси, обумовлені постійним проживанням у межах відповідної самоврядної адміністративно-територіальної одиниці, власні органи місцевого самоврядування, місцевий бюджет та комунальну власність; б) член територіальної громади — громадянин України, особи без громадянства, іноземці, які постійно проживають на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці.

Більшість вчених-правників погоджуються з тим, що членами територіальної громади є громадяни держави, іноземні громадяни, апатриди, біженці.

Якщо провести аналіз чинного законодавства України щодо прав іноземних громадян, осіб без громадянства, біженців, то вони дуже обмежені. До таких прав належать: право на участь у громадських слуханнях, право ініціювати розгляд у раді будь-якого питання, віднесеного до відання місцевого самоврядування (місцеві ініціативи), якщо інше не передбачено статутом територіальної громади; право на індивідуальні чи колективні звернення. Вони не мають права брати участь в управлінні державними справами, у всеукраїнському та місцевих референдумах, обирати і бути обраними до органів місцевого самоврядування, не користуються правом доступу до служби в органах місцевого самоврядування, брати участь в загальних зборах громадян за місцем проживання.

Місцеве самоврядування, згідно зі ст. 140 Конституції України, є правом територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування. Єдиною формою безпосереднього вирішення територіальною громадою питань місцевого значення шляхом прямого волевиявлення є місцевий референдум (іноземні громадяни, особи без громадянства, біженці не мають права брати в ньому участь), важко назвати вирішенням питань місцевого значення через органи місцевого самоврядування без права їх обрання. Вищевказане дає можливість стверджувати, що іноземні громадяни, особи без громадянства, біженці не є членами територіальної громади.

Вперше в Конституційному договорі між Верховною Paдою України і Президентом України про основні засади організації та функціонування державної влади і місцевого самоврядування в Україні на період до прийняття нової Конституції України територіальні колективи громадян, які проживають у селах (сільрадах), селищах, містах, визначались як первинні суб'єкти місцевого самоврядування. Конституція України визначила місцеве самоврядування як право територіальної громади — жителів села чи добровільного об'єднання в сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста.

Існуючу потребу в докладному вивченні територіальної громади на практиці реалізовано не було. Дефініція територіальної громади, що міститься в Законі України від 21 травня 1997 року «Про місцеве самоврядування в Україні» практично повторює конституційне формулювання, за винятком хіба що акценту на постійне проживання жителів у межах певної адміністративно-територіальної одиниці: «Територіальна громада — жителі, об'єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об'єднання жителів кількох сіл, що мають єдиний адміністративний центр».

В Україні кожному, хто на законних підставах перебуває на її території, гарантується свобода пересування, вільний вибір місця проживання. Людина, обираючи місце свого проживання, одночасно вирішує питання членства в територіальній громаді. Автори підручника Муніципальне право України В. Ф. Погорілко, О. Ф. Фрицький, М. О. Баймуратов та інші стверджують, що членом територіальної громади індивід може стати тоді, коли він народився або став мешкати в тому або іншому населеному пункті. При цьому він повинен мати певне нерухоме майно в межах цієї адміністративно-територіальної одиниці і бути платником комунальних податків. А як бути з тими хто постійно проживає у населеному пункті, але не має нерухомого майна або не є платником місцевих податків і зборів?

ІСТОРИЧНИЙ АСПЕКТ РОЗВИТКУ ТЕРИТОРІАЛЬНОЇ ГРОМАДИ В УКРАЇНІ

З прийняттям у 1996 році Конституції України, а потім і Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» змінились акценти в регулюванні місцевого самоврядування. Головним і первинним суб'єктом у системі місцевого самоврядування стала територіальна громада. У цьому плані Конституція України пішла дещо далі від Європейської Хартії про місцеве самоврядування, яка трактує місцеве самоврядування як право і реальну здатність органів місцевого самоврядування регламентувати значну частину державних справ і керувати нею, діючи в межах закону, під свою відповідальність і в інтересах місцевого населення.

Закріплення в Конституції України первинним суб'єктом місцевого самоврядування територіальної громади відповідає не тільки сформованій міжнародній практиці, але й історичним традиціям українського народу. Общини (верв і віче) були центрами громадського самоврядування в Київській Русі. Верв — територіальна селянська община, яка захищала своїх членів, представляла їх інтереси у відносинах з державною владою, феодалами, іншими общинами. Віче — збори дорослого, вільного населення міст, яке скликалось для вирішення найважливіших питань.

Розвиток торгівлі висунув потребу не лише охорони від зовнішніх ворогів, захисту свободи і незалежності від місцевих феодалів, а й внутрішньої самоорганізації та самоуправління. Економічний розвиток обумовлює становлення вільних громад, самоврядність яких виникає і розвивається шляхом надання містам окремих грамот-привілеїв. Вважаючи недосконалими місцеві порядки, німці-колоністи у густонаселених місцях свого проживання запроваджують торговельно-промислові традиції та звичаї, а згодом — норми Магдебурзького права. Рецепція Магдебурзького права дійшла до українських міст у формі партикулярного права, що надавалося шляхом привілейних грамот. III Литовський Статут поділяв міста на привілейовані і непривілейовані. Жителі міста об'єднувалися в цехи: лікарів, аптекарів, адвокатів, музикантів, ремісників. Очолювали цехи виборні цехмістри. Цех мав свій статут, суд, свої свята, ікони і знамена. Цехове керівництво слідкувало за якістю продукції своїх членів. Справи про порушення статуту, правил цехової дисципліни розглядалися цеховими судами.

У XV ст. на українських землях формується нова соціальна група населення — козацтво, вони створили і нову організацію — громаду. Кожний, хто прибував на козацькі землі, вважався вільним від кріпосного права, отримував рівні з іншими права користування землею і промислами, право брати участь у самоврядуванні. Запорозька Січ складалася з 38 куренів, які мали широкі права. Вищим органом самоврядування Запорозької Січі була військова рада. У раді могли брати участь усі січові козаки — від військової старшини до простої «сіроми». Ліквідація Запорозької Січі в 1775 році та скасування в 1781 році полково-сотенного адміністративно-територіального поділу території практично остаточно зруйнували національну систему органів місцевого самоврядування. Також знищувалися традиційна єдність і суверенність української громади, що базувалися на звичаєвому праві, відо­браженому в Литовському Статуті, який було скасовано царським указом у 1842 році.

Грамота на права і вигоди містам Російської імперії від 21 квітня 1785 року дала можливість міським жителям збиратися і складати «общество градское», яке користувалось правами і вигодами: обирало міського голову, бургомістрів і ратманів (членів магістрату), їм дозволялось складати скарбницю своїми добровільними внесками і використовувати її за спільною згодою. Сільське самоврядування регулювалося «Положением о сельском состоянии», в якому спеціальний розділ був присвячений формуванню сільських громад та волостей і врядуванню.

М. Грушевський у брошурі «Хто такі українці і чого вони хочуть?» писав: «Щоб не було ніякої тісноти від власті людям, щоб вона не коверзувала людьми, не накидала їм своєї волі, не має бути іншої власті, тільки з вибору народного. У проекті Конституції Української Народної Республіки систему місцевого самоврядування становили землі, волості й громади, а їх відносини з державою регулювались таким чином: «Не порушуючи єдиної своєї власті, УНР надає своїм землям, волостям і громадам права широкого самоврядування, дотримуючись принципу децентралізації». Радам і Управам громад, волостей і земель «належить єдина безпосередня місцева влада: міністри УНР тільки контролюють і координують їх діяльність, безпосередньо і через визначених ними урядовців, не втручаючись до справ, тим Радам і Управам призначених, а всякі спори в цих справах рішає Суд Української Народної Республіки». До компетенції Ради Народних Міністрів входили лише ті питання, які залишаються поза межами установ місцевої самоуправи або стосуються УНР в цілому.

Здавалося б, дореволюційні традиції місцевого самоврядування повинні були отримати свій розвиток у практиці державного будівництва за радянських часів. Адже соціалістична революція, за К. Марксом, знаменує собою процес зворотного поглинання державної влади суспільством, а в організації місцевого самоврядування найбільш яскраво виражається ідея наближення влади до народу. Проте ідея місцевого самоврядування, що припускає суттєву децентралізацію влади, самостійність органів самоврядування, вступила в протиріччя з практичними завданнями держави пролетарської диктатури, яка є за своєю природою централізованою державою. Після жовтня 1917 року земське самоврядування було скасовано як підмогу буржуазного суспільства, що відживає. У наукових дослідженнях радянських часів концепцію місцевого самоврядування вважали плодом буржуазної державознавчої науки, неприйнятної для соціалістичного суспільства з його формою організації державної влади в центрі і на місцях, побудованій за принципом її єдності і неподільності.

Основні форми діяльності територіальних громад

Основними формами діяльності територіальних громад є форми їх безпосереднього (прямого) волевиявлення, спрямовані на забезпечення здійснення безпосередньо територіальними громадами самоврядування в межах Конституції і законів України.

Існування і законодавче закріплення таких форм діяльності територіальних громад є не тільки свідченням широкої локальної децентралізації, а й доповненням її внутрішньомуніципальною децентралізацією, що виявляється розвитком і вдосконалюванням громадських засад у діяльності місцевих співтовариств і розкріпаченням самодіяльної активності членів таких співтовариств—жителів певних територій, об'єднаних у громаду.

Становлення і розвиток форм діяльності територіальних громад в Україні — це дуже актуальні проблеми у становленні та функціонуванні самого інституту місцевого самоврядування, тому що ці форми засновані на розкріпаченні громадянської ініціативи місцевих співтовариств, зростанні соціальної активності кожного жителя, залученні населення в самоврядний процес.

Разом з тим, визнаючи нагальну потребу розвитку організаційної самодіяльності населення, деякі автори справедливо виступають проти інституціонального змішання державно-апаратних і громадсько-самодіяльних структур, тобто проти змішання публічно-владного і громадського. Так, М.О. Краснов вважає, що, «наважившись... на внутрішнє життя громадських формувань, держава (в особі республіканського законодавця або місцевої Ради) у зав'язку вб'є управлінські клітини, що при правильному догляді за ними могли б у майбутньому скласти тканину реального самоврядування і вже у всякому разі стати осередками формування психології свободи і відповідальності».

До форм безпосереднього волевиявлення територіальних громад, що одержали своє законодавче закріплення, належать місцеві вибори і референдуми, загальні збори громадян за місцем їхнього проживання, місцеві ініціативи, громадські слухання.

Місцеві вибори і референдуми в Україні мають конституційну і законодавчу регламентацію.

Незважаючи на конституційне закріплення територіальної громади як первинного суб'єкта місцевого самоврядування, вона, внаслідок об'єктивних причин, не може і не зможе здійснювати перманентне і цілеспрямоване управління локальними процесами в рамках адміністративно-територіальних одиниць (виняток, як уявляється, складають форми самоорганізації населення, у рамках яких вирішує свої потреби тільки частина членів територіальної громади) з метою реалізації питань місцевого значення. Підтвердженням цьому слугують різнорівневі й різноцільові інтереси жителів конкретних населених пунктів — членів територіальних громад, що в межах порівняно великої території (село, селище, місто) без управлінської ланки практично не піддаються координації та іншому управлінському впливу. Звідси об'єктивного характеру набуває необхідність формування представницьких органів територіальної громади. Сформовані самою громадою з числа її членів, представницькі органи могли б декларувати інтереси громади з метою їх подальшого вирішення.

Наявність у Конституції України великої кількості норм, що регламентують існування і функціонування органів місцевого самоврядування, свідчить про конституційно зумовлене ставлення до місцевого самоврядування як до інституту, який має, з державної точки зору, найважливіше значення, що підтверджується формулою ст. 38 Конституції України про право всіх громадян «брати участь в управлінні державними справами, у всеукраїнському і місцевих референдумах, вільно обирати і бути обраними в органи державної влади й органи місцевого самоврядування». Здається, що при широкому тлумаченні цієї формули право всіх громадян «брати участь в управлінні державними справами...» не тільки не обмежується гарантією мати своїх представників в органах державної влади, а й фактично поширюється на всі органи влади народу, включаючи також органи місцевого самоврядування.

При розумінні місцевого самоврядування як специфічного рівня і форми владарювання увагу слід акцентувати на специфіці питань, що підлягають вирішенню через органи місцевого самоврядування, а також на розмірах території, в межах якої функціонує відповідна територіальна громада. Місцеве самоврядування виступає як специфічна діяльність з вирішення питань місцевого значення, тобто питань безпосереднього забезпечення життєдіяльності членів територіальної громади. Отже, цю діяльність може здійснювати не кожний її представник, а тільки той, хто, по-перше, відповідає вимогам закону, що ставляться до кандидатів у депутати, по-друге (що, як уявляється, є не менш важливим), має достатні знання і кваліфікацію і йому виявили довіру члени територіальної громади. Здається, саме в цьому і виявляється сутність місцевих виборів.

Відповідно до Конституції України (статті 71, 141), територіальні громади селищ, міст на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування обирають терміном на чотири роки депутатів сільських, селищних, міських рад, а також сільського, селищного, міського голову, котрий очолює виконавчий орган ради і головує на її засіданнях. Основні принципи, особливості та порядок підготування і проведення виборів депутатів місцевих рад (сільських, селищних, міських, районних у містах, районних, обласних) і сільських, селищних, міських голів визначаються Законом України «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад сільських, селищних, міських голів» від б квітня 2004 р.

Таким чином, територіальні громади сіл, селищ, міст, що функціонують на базовому рівні місцевого самоврядування, з допомогою місцевих виборів формують представницькі органи місцевого самоврядування не тільки свого рівня, а й асоційованого рівня місцевого самоврядування (районні, обласні ради).

Місцеві вибори є такою формою діяльності територіальної громади, в якій найбільш яскраво і рельєфно виявляється її статус первинного суб'єкта місцевого самоврядування: з допомогою місцевих виборів територіальна громада формує представницький орган місцевого самоврядування, який потім, відповідно до чинного законодавства, діє від її імені й реалізує в більшій частині її функції і повноваження.

Місцевий референдум є найвищою нормативною формою безпосереднього волевиявлення територіальної громади щодо вирішення питань місцевого значення. Він є також основним актом локальної нормотворчості територіальної громади, який дозволяє їй брати пряму участь в управлінні місцевими справами.

Згідно із ст. 7 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 р., місцевий референдум є формою вирішення територіальною громадою питань місцевого значення шляхом прямого волевиявлення. Предметом місцевого референдуму може бути будь-яке питання, віднесене Конституцією України, цим або іншими законами до відання місцевого самоврядування. На місцевий референдум не можуть бути винесені питання, віднесені законом до відання органів державної влади. Рішення, прийняті місцевим референдумом, є обов'язковими для виконання на відповідній території. Порядок призначення та проведення місцевого референдуму, а також перелік питань, що вирішуються виключно референдумом, визначається законом про референдуми.

Відповідно до ст. 70 Конституції України, право голосу на виборах і референдумах мають громадяни України, які досягли на день їх проведення вісімнадцяти років.

Згідно із Законом України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» від 3 липня 1991 р., місцеві референдуми провадяться в межах адміністративно-територіальних одиниць; рішення, прийняті місцевим референдумом, мають вищу юридичну силу щодо рішень рад, на території яких він проводиться; ці рішення не потребують будь-якого затвердження державними органами і можуть бути скасовані або змінені лише в порядку, передбаченому цим Законом.

Відповідно до зазначеного Закону, предметом місцевого референдуму може бути: прийняття, зміна або скасування рішень з питань, віднесених законодавством України до відання місцевого самоврядування відповідних адміністративно-територіальних одиниць; прийняття актів, які визначають зміст рішень рад та їх виконавчих органів.

У ст. 6 згаданого Закону визначені питання, що можуть бути винесені на місцеві референдуми. Оскільки вони мають належати лише до відання місцевого самоврядування, на місцеві референдуми не виносяться питання про скасування законних рішень органів державної влади і самоврядування; питання, віднесені до відання органів суду і прокуратури; питання, пов'язані з обранням, призначенням і звільненням посадових осіб, що належать до компетенції відповідної місцевої ради та її виконавчих органів.

Проведення референдумів з питань, що не належать до відання органів місцевого самоврядування, не допускається, а результати таких референдумів визнаються такими, що не мають юридичної сили.

Загальні збори громадян за місцем проживання — це одна з форм безпосередньої участі громадян у вирішенні питань місцевого значення (ч. 1 ст. 8 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні від 21 травня 1997 р.). Під загальними зборами розуміється збір усіх або частини жителів села (сіл), селища, міста для вирішення питань місцевого значення.

На відміну від місцевого референдуму, який є формою вирішення питань місцевого значення шляхом голосування всіма членами громади, загальні збори провадяться на рівні «мікрогромад», у межах окремих частин сіл, селищ, міст як адміністративно-територіальних одиниць (будинків, вулиць, кварталів, мікрорайонів тощо), а тому є формою участі окремих груп членів територіальної громади в обговоренні та вирішенні питань, що належать до відання місцевого самоврядування.

Історична практика місцевого самоврядування свідчить, що загальні збори громадян є однією з найбільш масових форм безпосередньої демократії. Вони найбільш доступні для громадян і є одним з найефективніших засобів їх самоорганізації. Загальні збори забезпечують громадянам реальну можливість поєднання колективного обговорення питань і прийняття рішень з їх особистою активністю та ініціативою, які виявляються в різних організаційних та організаційно-правових формах (запитаннях, виступах, участі в голосуванні тощо). Тому загальні збори відіграють важливу роль у системі місцевого самоврядування, виступають формою залучення громадян до здійснення найрізноманітніших управлінських функцій.

Загальні збори громадян за місцем проживання скликаються сільськими, селищними, міськими головами, виконавчими органами відповідних рад, органами територіальної самоорганізації населення для обговорення найважливіших питань, що зачіпають інтереси громадян, формування органів місцевого самоврядування та інші питання.

У загальних зборах мають право брати участь громадяни, мешканці територіальних громад з правом голосу, тобто фізичні особи, які проживають у територіальній громаді, є її членами і відповідають усім вимогам закону про вибори до органів місцевої влади. З цим статусом деякі автори пов'язують право здійснювати вплив на політичні, економічні, культурні, соціальні, екологічні та інші процеси розвитку територіальної громади. І хоча Закон забороняє будь-які обмеження права громадян на участь у загальних зборах громадян (залежно від раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, терміну проживання на відповідній території, за мовними чи іншими ознаками), фактично у загальних зборах не можуть брати участь іноземні громадяни й особи без громадянства, які постійно проживають в Україні на відповідній території та фактично є членами відповідних територіальних громад.

На нашу думку, таке положення не відповідає вимогам Конвенції про участь іноземців у суспільному житті на місцевому рівні, яка прийнята Радою Європи в лютому 1992 р. та передбачає заходи щодо прискореної інтеграції іноземців у територіальні громади на локальному рівні, в тому числі шляхом їх залучення до участі в місцевих виборах та інших формах діяльності громади. Хоча ця Конвенція ще не набула юридичної сили в Україні, однак процес приєднання до неї держав-членів Ради Європи триває. Виходячи з того, що Україна є членом цієї організації і буде обов'язково підписувати цю міжнародну міждержавну угоду, є необхідним уже сьогодні трактувати питання участі іноземців у різних формах діяльності територіальних громад, у тому числі в їх загальних зборах, відповідно до положень цієї Конвенції. На нашу думку, потребує також зміни найменування ст. 8 «Загальні збори громадян» Закону України від 21 травня 1997 р. на «Загальні збори жителів».

Пункт 2 ст. 8 Закону встановлює, що рішення загальних зборів громадян враховують у своїй діяльності органи місцевого самоврядування — сільські, селищні, міські ради, що представляють відповідні громади.

Згідно з п. З ст. 8 згаданого Закону, передбачається, що порядок проведення загальних зборів громадян за місцем проживання (періодичність, місце проведення, способи оголошення про збори, способи прийняття та оприлюднення рішень тощо) визначається законом і статутом територіальної громади.

Спеціальними формами безпосереднього волевиявлення територіальних громад, відповідно до чинного законодавства про місцеве самоврядування, є місцеві ініціативи та громадські слухання.

Право територіальної громади, її членів на місцеві ініціативи закріплено у ст. 9 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 р.

Це право територіальної громади може бути обумовлено виходячи з тлумачення ст. 140 Конституції Україні, згідно з якою місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їхні виконавчі органи. Розвиваючи це положення, ст. 9 згаданого Закону закріплює право членів територіальної громади ініціювати розгляд у раді (у порядку місцевої ініціативи) будь-якого питання, віднесеного до відання місцевого самоврядування.

Це можуть бути питання, пов'язані з:

 • управлінням майном, що перебуває у комунальній власності;

 • затвердженням програм соціально-економічного та культурного розвитку і контролем за їх виконанням;

 • встановленням місцевих податків і зборів відповідно до закону;

 • забезпеченням проведення місцевих референдумів і реалізацією їх результатів;

 • утворенням, реорганізацією та ліквідацією комунальних підприємств, організацій і установ, а також здійсненням контролю за їхньою діяльністю та ін.

Відповідно до п. 2. ст. 9 Закону, порядок внесення місцевої ініціативи на розгляд ради визначається представницьким органом місцевого самоврядування або статутом територіальної громади. Тобто, надаючи таке право органам місцевого самоврядування, Закон допускає різні варіанти порядку внесення місцевої ініціативи на розгляд ради, що дає змогу найбільш оптимально враховувати історичні, національно-культурні, соціально-економічні та інші особливості здійснення місцевого самоврядування, але на основі Конституції України та в межах цього Закону.

Слід мати на увазі, що місцева ініціатива, внесена на розгляд ради у встановленому порядку, підлягає обов'язковому розгляду на засіданні ради, що відбувається у відкритій формі за участю членів ініціативної групи з питань місцевої ініціативи. Цим самим Закон забезпечує гласність і відкритість роботи органів місцевого самоврядування (п. З ст. 9 Закону).

Згідно з п. 4 ст. 9, рада, розглянувши питання, внесене на розгляд шляхом місцевої ініціативи, приймає рішення. Це рішення, яким би воно не було, обов'язково має бути оприлюднене. Порядок оприлюднення визначається органом місцевого самоврядування або статутом територіальної громади. Слід зазначити, що порядок оприлюднення такого рішення залежить від території громади, чисельності її мешканців, технічних і фінансових можливостей тощо. Як правило, оприлюднення рішень відбувається через їх опублікування в одній або декількох щоденних газетах, повідомлення через інші засоби масової інформації (радіо, телебачення тощо), шляхом видання відомчого бюлетеня ради та, у крайньому разі, через вивішування публічних оголошень на дошці об'яв, встановлених у певних місцях на території громади.

Відповідно до ст. 13 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 р., територіальна громада має право провадити громадські слухання — зустрічатися з депутатами відповідної ради та посадовими особами місцевого самоврядування, під час яких члени територіальної громади можуть заслуховувати їх, порушувати питання та вносити пропозиції щодо питань місцевого значення, які належать до відання місцевого самоврядування.

Правова природа цієї, як і більшості інших форм діяльності, територіальної громади також випливає зі змісту ст. 140 Конституції України, яка проголошує первинним суб'єктом місцевого самоврядування територіальну громаду як певну самоорганізацію громадян, об'єднаних за територіальною ознакою з метою задоволення в межах закону своїх колективних потреб і запитів, а також захисту своїх законних прав та інтересів. Тому в Конституції прямо йдеться про підвищення ролі різноманітних форм безпосередньої участі територіальних громад — жителів сіл, селищ, міст в управлінні місцевими справами. І хоча Конституція України не конкретизує самих форм участі громадян у здійсненні місцевого самоврядування, вона залишає їх для врегулювання окремими законами.

Конкретизуючи на законодавчому рівні громадські слухання, ст. 13 установлює, що територіальна громада, по-перше, має право провадити такі слухання; по-друге, встановлюється, що ці слухання відбуваються у формі зустрічей членів територіальної громади з депутатами відповідної ради та посадовими особами місцевого самоврядування; по-третє, Закон надає право членам територіальної громади під час слухань заслуховувати звіти депутатів відповідних рад про їхню роботу в цілому або з якогось конкретного питання, а також порушувати проблеми та вносити пропозиції щодо питань місцевого значення, що належать до відання місцевого самоврядування.

Пропозиції, що вносяться за результатами громадських слухань, підлягають обов'язковому розгляду органами місцевого самоврядування (п. З ст. 13 Закону). Цим ще раз підкреслюється те значення, яке відіграє територіальна громада у вирішенні важливих питань місцевого значення.

Слід нагадати, що Закон не визначає порядок організації, періодичність, терміни проведення громадських слухань, надаючи право регулювати ці питання територіальній громаді. Але, закріплюючи в п. 2 ст. 13 Закону положення про те, що такі громадські слухання провадяться не рідше одного разу на рік, законодавець зазначає важливість цієї форми безпосередньої участі територіальних громад в управлінні місцевими справами.

Представницький орган місцевого самоврядування, приймаючи статут територіальної громади села, селища, міста і передбачаючи в ньому таку форму безпосередньої участі територіальних громад в управлінні місцевими справами, як громадські слухання, має враховувати необхідність забезпечення відповідної регулярності таких слухань, тобто проведення їх через приблизно однакові відтинки часу, а також найбільш зручний як для жителів, так і для депутатів і посадових осіб місцевого самоврядування час.

Отже, безпосереднє волевиявлення членів територіальної громади, пов'язане з їхнім вступом у сферу суспільно-політичного життя, можна класифікувати за кількома основами1.

По-перше, це самореалізація членами територіальної громади власних запитів, у тому числі самостійне прийняття ними публічно-владних рішень: а) нормативних; б) індивідуальних; в) кадрових (на місцевих виборах і референдумах).

По-друге, це самозаява членами територіальної громади своїх запитів (на загальних зборах громадян за місцем їхнього проживання, з допомогою місцевих ініціатив).

По-третє, це участь територіальної громади у відправленні органами місцевого самоврядування владно-управлінських функцій: а) участь в обговоренні проектів місцевих планів і програм, проектів нормативних актів, прийняття рішень про їх реалізацію; б) участь у здійсненні вже прийнятих планів, програм, актів; в) оцінка результатів діяльності органів і посадових осіб місцевого самоврядування, загального положення справ у рамках своєї громади, в окремих галузях місцевого життя (місцеві референдуми, загальні збори громадян за місцем проживання, місцеві ініціативи, громадські слухання).

По-четверте, це контроль з боку членів територіальної громади за діяльністю органів і посадових осіб місцевого самоврядування і депутатів (місцеві вибори, громадські слухання).