ТЕРИТОРІАЛЬНА ГРОМАДА: Досвід Чехії у реформуванні громад базового рівня.

На початку 90-х років минулого сторіччя у країнах Центральної Європи з метою завершення демократичних перетворень було розпочато реформу місцевого самоврядування. На відміну від Угорщини та Польщі, у Чехословаччині не очікували особливо різких змін до початку Оксамитової Революції у листопаді-грудні 1989 року. На думку Олдржіха Власака, голови Спілки міст та населених пунктів Чеської республіки, депутата Європейського парламенту, "Чехія почала будувати структури місцевої влади практично з нуля. Ми всі тоді вступали в комунальну політику, не маючи досвіду.

І хоча теоретично був зібраний багаторічний досвід реформування місцевого самоврядування в країнах західної демократії, власного бачення трансформаційних процесів у Чехії не було" (Трансформация: Чешский опыт. Местное самоуправление. Книга подготовлена организациями "Союз городов и муниципалитетов Чешской Республики» и "Человек в беде" при финансовой поддержке Министерства иностранных дел Чешской Республики в рамках проекта трансформационного сотрудни-чества  "Поддержка самоуправляющей демократии в Беларуси" в серии "Crossing". / Под ред. Олдржиха Власака. - 2007. - Прага: Hugo. - 125 с.  - ст. 7).

Сильна протидія об’єднанню  спостерігалася ще у комуністичну еру. Якщо  у 1947 році в Чехословаччині було 11,641 місцевих громад, то до 1989 їх стало лише 4,101. Тоді злиття муніципалітетів проводилося у багатьох Західноєвропейських країнах, але у Чехії цей процес пов’язували зі Сталінською централізацію. На поч. 1990-их рр. бажання населення відновити місцеву ідентичність було таким сильним, що кількість місцевих влад зросла від півтори тисячі у 1990 році до 6,000 у 1994.

Поступово прийшло осмислення  того, що дуже маленькі ради не спроможні виконувати функції місцевого самоврядування. Були здійснені кроки до об’єднання муніципалітетів, в яких проживає менше трьох тисяч людей, в асоціації, щоб вони змогли ефективно управляти надавати послуги громадянам. Нині у Чехії 6 244 муніципалітетів, 80 відсотків яких обслуговують населення до однієї тисячі чоловік.

                                        Муніципалітети в Чеській Республіці

                                                   (основні параметри)

Всього:                             6,244  населених пунктів Найбільший:             496 км           2, 1 161 938 жителів                     (Прага) Найменший:              0,42 км         2, 20             жителів                      (Влков) В середньому:            12,7 км        2, 1,644        жителів
Доля населених пунктів по кількості жителів
до 1 000 жителів:	79,56 %
1 001 – 5000 жителів:	16,21 %
5 001 – 10 000 жителів:	2,14 %
10 001 – 50 000 жителів:	1,74 %
50 001 – 100 000 жителів:	0,27 %
більше 100 000 жителів:	0,08 %

Якщо країни Західної Європи відчували вплив економічного спаду у 80-х роках минулого сторіччя, то у Центральну і Східну Європу важкі часи прийшли на початку 90-х років, коли їх слабка економіка зіткнулася із суворою реальністю ринкової конкуренції. Тим не менш, реформування місцевого самоврядування стало одним із головних пріоритетів і протягом року було проведено вибори мерів та депутатів місцевих рад. Базова структура місцевого управління була законодавчо встановлена у 1990 році та надала і чеським, і словацьким муніципалітетам широкі повноваження щодо надання громадських послуг, включаючи охорону здоров’я та освіту, які залишилися в системі децентралізованих елементів державної адміністрації. Регіональні структури управління тоді не були створені.  Розпад Чехословаччини у 1992 році неминуче призвів до деякої руйнації. Однак, Конституція нової Чеської Республіки від 16 грудня 1992 року підтвердила, що „самоврядування територіальних самоврядних громад повинно бути гарантованим” .

Кінцевою метою реформи було створення більш ефективних, прозорих і гнучких політичних інституцій, чутливих до потреб громадян і здатних забезпечити розвиток громадської участі. Адміністративно-територіальна реформа в Чехії здійснювалась у два етапи і тривала близько 10 років. Перший етап реформування розпочався зміною структури адміністративно-територіального поділу й розширенням повноважень органів місцевого самоврядування базового рівня.

Так в 1990 р. Чехословаччина відмовилась від трирівневої структури адміністративної-територіального устрою — муніципалітет, район, область, запро-вадженого в 1960 р., і повернулась до дворівневої структури. Область була визнана утворенням, що не відповідає традиціям самоврядування в Чехії, і була скасована, а її обов'язки передані районам і громадам. Відповідно запровадженим змінам суттєво змінився і порядок формування й обсяг повноважень органів місцевого самоврядування базового рівня. Передусім, громади отримали право обирати муніципальні уряди і проводити місцеві референдуми; формувати й розпоряджатись бюджетом; забезпечувати соціально-економічні, культурні та комунальні потреби громади. Проте райони в Чехії в цей період здійснення реформи лишались у структурі центральної влади і мали право скасовувати рішення органів місцевого самоврядування.

Протягом першого етапу адміністративної реформи в Чехії не припинялась подальша робота над опрацюванням моделей адміністративно-територіального устрою. В Чехії продовжували працювати дві комісії по підготовці проекті реформ, сформовані в 1993 р. і очолювані представниками коаліційних Громадянської демократичної партії та Громадянського демократичного союзу конкуруючих партій. Ці комісії підготували плани пропозицій по реформування адміністративно-територіального устрою з урахуванням величини території та кількості населення країни, наявного в країні історичного досвіду та традицій самоврядування. В підготованих документах пропонувались моделі територіальної реорганізації та шляхи здійснення реформи: визначалась кількість регіонів; їх конституційний статус та підпорядкування органам влади; статус органів середнього рівня

Проте до наступних парламентських виборів в 1998 р. опрацювання й вибір конкретної моделі адміністративно-територіального устрою держав та перехід до формування нормативно-правової бази реформ гальмувався з причин як об'єктивного, так і суб'єктивного характеру:

§  по перше, складною для вирішення була дилема між необхідністю існування сильної центральної влади, здатної забезпечити ефективність системних реформ у період переходу від авторитаризму до демократії, та необхідністю розвитку інституцій демократії, зокрема, розвитку місцевого самоврядування;

§  по друге, країна стикнулись з необхідністю виділення значних коштів для реалізації адміністративно-територіальної реформи на досить складному етапі економічних реформ;

§  по третє, була переоцінка небезпека регіонального сепаратизму та посилення закордонних впливів на порубіжні території, зокрема з Австрії.

В Чехії дебати довкола двох запропонованих робочими комісіями проектів тривали протягом 1996—2000 рр. Жоден із проектів не здобув переконливої підтримки, а дебати набули затяжного характеру. Перепони для реалізації адміністративної реформи мали ідеологічний характер і полягали у відмінності поглядів проурядових парламентських сил та опозиції на місце та роль місцевого самоврядування в розвиткові демократії. Домінуюча в правлячій коаліції Громадянська демократична партія та її голова - прем’єр-міністр В. Клаус виступали прихильниками централізованої адміністративної системи і вважали, що єдиними посередниками між органами місцевого самоврядування базового рівня і центральною владою можуть бути лише партії. Відтак органи місцевого самоврядування другого рівня не потрібні.

Попри те, що в 1997 р. парламент Чехії схвалив закон про дворівневу структуру адміністративного поділу країни, які в кордонах і назвах відтворювали територіальну структуру періоду 1948— 1960 рр., реальне запровадження нового адміністративно-територіального устрою країни відбулось лише в 2000 р., після прийняття законів про вибори до органів місцевого самоврядування, визначення їх статусу, повноважень та відносин з місцевою і центральною владами. За сформованою протягом 1997—2000 рр. нормативно-правовою базою, (Act No 147/2000 CoL on district offices)  в Чехії сформовано 14 самоврядних країв (до реформи їх кількість становила 8) та 6,242 громад.

Децентралізація у Чехії не була повністю проведена до фінальної стадії  вступу до Євросоюзу у 2004 році. Точилися серйозні суперечки щодо кількості та меж регіонів, оскільки міста змагалися за право бути регіональною столицею. Але сумнівне твердження, що членство в ЄС вимагає наявності регіональної структури, допомогло  прискорити цей процес. Важливим чинником були нереформовані державні адміністрації, діяльність та структура яких не відповідали вимогам  стандартів копенгагенських критеріїв ЄС. Багато їх офісів на районному рівні були зачинені, а більшість повноважень передано обраним районним радам, які було започатковано у Чехії у 2002 році. Загалом тринадцять регіональних влад плюс Прага були засновані, їм було надано певний спектр прав, зі спеціальними повноваженнями щодо соціально-економічного розвитку 

Однією з функцій регіональних влад є методологічна підтримка  муніципалітетів, що спеціально передбачено для допомоги дуже малим радам управляти своїми справами. Але, на жаль, ця підтримка поки не є дуже ефективною, частково через відсутність спеціально виділених коштів для фінансування цієї роботи. Також, із створенням стабільної системи місцевого самоврядування  та вступом до Євросоюзу, були забезпечені формальні умови для доступу до Європейських Структурних Фондів, якими уряд Чехії активно користається починаючи з 2005 року. 

На місцевому рівні діють 6,244 муніципалітетів. До складу муніципальних рад входять обрані депутати, обрані прямим голосуванням на чотирирічний період. Рада із складу депутатів обирає членів виконавчого органу - Муніципального комітету. Серед них мер та заступники мера. Цей виконавчий орган формує комісії. Мер обирається радою із своїх членів на чотири роки. Він очолює Муніципальний комітет, адміністрацію та представляє раду. У муніципалітетах, де Муніципальний комітет має менше 15 членів, виконавча влада представлена тільки мером.

                                    Повноваження муніципальної ради:

§  муніципальний бюджет

§  місцевий розвиток

§  муніципальна поліція

§  водопостачання

§  сільське господарство

§  первинна освіта

§  житло

§  соціальна допомога

§  міське планування

Столиця Чехії Прага поділена на райони, в яких обираються місцеві ради. Центральна асамблея (рада) міста складається з депутатів обраних прямим голосуванням. Депутати асамблеї обирають мера міста та членів виконавчого комітету міста.

На регіональному рівні діють 14 регіональних влад. Регіональна асамблея складається з членів, обраних прямим голосуванням  на чотирирічний термін. Цей представницький орган контролює бюджет та субсидії, які надаються муніципалітетам. Він також є суб’єктом законодавчої ініціативи. Регіональний комітет складається з президента, віце-президентів та інших членів, яких обирають на чотирирічний термін. Цей комітет є виконавчим органом ради регіону, якому  допомагає регіональне управління громадських послуг, яке очолює  директор.

                                            Повноваження ради регіону:

§  середня освіта

§  дороги

§  соціальна допомога

§  охорона довкілля

§  громадський транспорт

§  регіональний розвиток

§  охорона здоров’я.

В підсумку, адміністративно-територіальна реформа в Чехії забезпечила формування багаторівневого управління, властивого ЄС. Це надало можливість отримувати певні переваги від структурної політики ЄС, і впливати на процес реалізації регіональної політики ЄС через Комітет регіонів.

Підсумовуючи, слід зазначити, що в результаті проведення адміністративно-територіальної реформи в Чеській Республіці змінився розподіл повноважень між центральними й самоврядними органами влади. До компетенції центральних урядів віднесено визначення стратегій розвитку держави й суспільства, зовнішня та оборонна політика, проблеми національної безпеки. Самоврядні органи забезпечують наближення системи надання послуг до населення, сприяють економічному розвитку регіонів, зокрема, через забезпечення у транскордонної співпраці. Значну роль відіграли децентралізація й регіоналізація, здійснені в процесі адміністративно-територіальної реформи, в забезпеченні інтеграції посткомуністичних суспільств з ЄС

Отже, набутий в Чехії досвід підготовки й проведення реформування адміністративно-територіального устрою засвідчує, що цей процес має досить складний характер, відтак потребує зваженого й поміркованого підходу. І запорукою вдалого вирішення проблем адміністративно-територіальної реформи є, по-перше, визначення оптимальної моделі, яка б поєднувала, з одного боку — потужні повноваження центральних органів влади, необхідних для ефективної реалізації соціально-економічних та політичних реформ у країні; з другого — сприяла розвитку демократії через посилення в політичній системі країни ролі місцевого самоврядування — відповідно до норм ЄС.

ТЕРИТОРІАЛЬНА ГРОМАДА - Юридична особа.

Таких прав, які має територіальна громада в Україні, не має жоден інший суб'єкт цивільних правовідносин, орган влади чи будь-яка політична організація. Чи користується вона цими правами — це найважливіше запитання, ... особливо правами, які надає територіальній громаді ратифікована в Україні Європейська хартія місцевого самоврядування ...?

У вітчизняному законодавстві територіальні громади є суб'єктами відносин власності, зобов'язальних, спадкових та інших цивільних відносин. Громада визнається стороною в зобов'язаннях місцевої позики, може успадковувати майно. Територіальна громада водночас відшкодовує шкоду, завдану незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органу місцевого самоврядування (якого вона навіть не створювала в якості засновника юридичної особи), його посадовою або службовою особою, прийняттям незаконного нормативно-правового акту. Виконання усіх цих функцій без статусу юридичної особи неможливі.

Бажаючи миру та злагоди у громаді, з метою люстрації своїх обранців — депутатів створені загальними зборами територіальні громади (таких в Україні до 2012 року взагалі не було, а зараз таких є кілька десятків) звертаються до своїх представницьких органів з метою затвердження сесією прийнятого громадою статуту — малої конституції громади. Що ж ми маємо в результаті?

1. В одній з областей (зі зрозумілих причин не поширюємо точнішої інформації) сесії вже в дев'ятому випадку затверджують прийнятий громадою статут, а реєстраційний орган видає свідоцтво про реєстрацію статуту територіальної громади.

2. В Івано-Франківській області депутати сільської ради повним складом утримались під пильним оком представників з районної ради та райдержадміністрації.

3. У Львівській області в одній з громад депутати частково проголосували проти затвердження, частково утримались. Контролера та законного власника в особі громади порушникам законодавства не потрібно. У цей спосіб вони чомусь вирішили внаслідок своєї юридичної безграмотності, що від представницького органу (та ще й фіктивного) може залежати юридичний статус самого власника-засновника. В інших громадах області ситуація є схожою.

4. У Житомирській області депутати сільської ради статут затвердили, районна юстиція побоялась видати свідоцтво, перекинувши відповідальність на обласну. Обласна відмовила без будь-якої аргументації. Громада, щоправда, і у такій ситуації працює, відчуваючи свою силу, використовуючи за потреби у цивільних правовідносинах можливості юридичної особи — представницького органу, який виконує рішення громади. Через неправомірну відмову в реєстрації статуту громада до суду поки що не зверталась. Ця практика почалася з вимоги районної юстиції у Львівській області, щоб процедура реєстрації статуту відбулась у відповідності з постановою ВР України 1998 року про затвердження статутів територіальних громад органами місцевого самоврядування. Розуміючи, що ця вимога є незаконною, ми все ж таки сподівались перевірити, наскільки обрані за "демократичним” виборчим законодавством місцеві депутати насправді представляють інтереси територіальних громад на місцях. Виявилося, що вони переважно є захисниками приватних інтересів окремих осіб та своїх власних, а в інших питаннях є фактичними найманими працівниками райдерж-адміністрацій.

Отже, громада прийняла статут. Чи можна вимагати від неї додаткового затвердження статуту її представницьким органом? Наскільки цей орган легітимний, про це зараз не говоримо.

У ст. 80 "Поняття юридичної особи” Цивільного кодексу України зазначено, що юридичною особою є організація, створена і зареєстрована у встановленому законом порядку. У ст. 89 "Державна реєстрація юридичної особи” конкретизується: юридична особа підлягає державній реєстрації у порядку встановленому законом. Порушення встановленого законом порядку є підставою для відмови у реєстрації. Відмова у державній реєстрації з інших мотивів (недоцільність тощо) не допускається. Тож, до чого тут постанова про затвердження статуту органом самоврядування, адже постанови видаються на базі законів і не є законами. 

Згідно зі ст. 92, ч. 15, 20 Конституції України засади місцевого самоврядування, організація і порядок проведення виборів і референдумів визначаються виключно законами України. Постанови Верховної Ради приймаються з конкретних питань з метою здійснення її установчої, організаційної, контрольної та інших функцій (ст. 138 Закону України "Про регламент Верховної Ради України). Тому у відповідності зі статтями 141-143 Конституції України питання прийняття чи подання на реєстрацію статуту територіальної громади може вирішуватися нею безпосередньо. Було б нелогічно, щоб територіальна громада, володіючи конституційним правом місцевого самоврядування, правом вирішення будь-якого питання місцевого значення зверталась до свого представницького органу з проханням затвердити її рішення.

Водночас, наголосимо, що статус юридичної особи публічного права для територіальної громади визначено Конституцією та Цивільним кодексом.  Нагадаємо, що порядок утворення та правовий статус юридичних осіб публічного права згідно зі ст. 81 ЦК України встановлюються Конституцією України та законом. У цій ж статті зазначено, що юридична особа може бути створена шляхом об'єднання осіб та (або) майна.
Стаття 318 «Суб'єкти права власності» ЦК України визначає, що суб'єктами права власності в Україні є Український народ та інші учасники цивільних відносин, такі як ДЕРЖАВА УКРАЇНА, ТЕРИТОРІАЛЬНІ ГРОМАДИ та інші суб'єкти ПУБЛІЧНОГО ПРАВА, визначені статтею 2 «Учасники цивільних відносин» ЦК України. Із норм ст. 316 та ст. 318 ЦК України випливає, що і держава Україна, і територіальні громади сіл, селищ, міст, районів у містах держави Україна, є юридичними ОСОБАМИ ПУБЛІЧНОГО ПРАВА, що є поширеною практикою у більшості європейських держав. Такий статус територіальних громад, як і в Україні, встановлено законом.

Єдине, що потрібно зробити для використання прав юридичної особи публічного права — територіальної громади жителям адміністративно-територіальної  одиниці - виконати вимоги статті 81 ЦК щодо створення юридичних осіб публічного права шляхом об'єднання осіб та майна, створити комітет громадських представників чи інший уповноважений орган (згідно зі ст. 6 Європейської хартії місцевого самоврядування, тощо) для здійснення представницьких функцій та наділити його повноваженнями, зазначивши це у статуті. Прийняття статуту територіальної громади та його окремий статус передбачається Європейською хартією місцевого самоврядування, яка є невід'ємною частиною національного законодавства. Така юридична особа на базі ст. 80 наділяється цивільною правоздатністю, може бути позивачем та відповідачем у суді. Вимоги статті 19 Закону про місцеве самоврядування щодо державної реєстрації статуту в центральному органі виконавчої влади стосуються лише випадку, коли статут приймається органом місцевого самоврядування, а не жителями - власниками. Більше цього, це може стосуватися хіба що юридичних осіб приватного права. Водночас, Закон також передбачає необхідність прийняття статуту. Зокрема стаття 9 говорить, що порядок формування та організація діяльності рад визначаються Конституцією України, цим та іншими законами, а також статутами територіальних громад.

Прочитаймо уважно статтю 4 Європейської хартії про місцеве самоврядування, що є частиною національного законодавства, в офіційному перекладі: Головні повноваження і функції органів місцевого самоврядування визначаються конституцією або законом. Однак це положення не перешкоджає наділенню органів місцевого самоврядування повноваженнями і функціями для спеціальних цілей відповідно до закону. А тепер зверніть увагу на текст оригіналу статті 4: The basic powers and responsibilities of local authorities shall be prescribed by the constitution or by statute. However, this provision shall not prevent the attribution to local authorities of powers and responsibilities for specific purposes in accordance with the law. Тобто, перше речення абзацу слід було перекласти так:  Головні повноваження і функції територіальних громад (локальних влад) визначаються конституцією чи статутом. 
У хартії використовуються терміни і "закон”, і "статут”, проте офіційний переклад з незрозумілих причин усунув слово "статут” взагалі з тексту хартії. Водночас, використання в оригіналі термінів і "закон”, і "статут” чітко вказують на їх різне смислове значення. Таким чином, статути територіальних громад є частиною національного законодавства і не потребують жодного додаткового затвердження будь-яким органом. Реєстрація статуту може відбутися за власним бажанням територіальної громади з метою активізації чи спрощення господарської діяльності громади безпосередньо. У статті 3 в оригіналі: This provision shall in no way affect recourse to assemblies of citizens, referendums or any other form of direct citizen participation where it is permitted by statute. А в офіційному перекладі: Це положення ніяким чином не заважає використанню зборів громадян, референдумів або будь-якої іншої форми прямої участі громадян, якщо це дозволяється законом. 

Як бачимо, оригінал передбачає зазначення у статуті (а не у законі) додаткових форм прямої участі громадян. А при перекладі це право у громади вилучено. Таким чином статут покликаний визначити форми прямої участі громадян у здійснені їх владних функцій на доповнення до вказаних у Конституції України. Тому необхідність прийняття статуту територіальною громадою, його змістове навантаження передбачено Європейською хартією місцевого самоврядування. З незрозумілих причин цей очевидний обман при перекладі не виходив за рамки наукових статей фахівців у сфері перекладу.  В офіційному перекладі:
Повноваження, якими наділяються органи місцевого самоврядування, як правило, мають бути повними і виключними. Вони не можуть скасовуватися чи обмежуватися іншим, центральним або регіональним органом, якщо це не передбачене законом. І в оригіналі:
Powers given to local authorities shall normally be full and exclusive. They may not be undermined or limited by another, central or regional, authority except as provided for by the law. Як бачимо повноваження локальних влад — територіальних громад ( значення цього виразу є у британській традиції саме таким) передано шляхом фіктивного перекладу їх представницькому органу. Знову ж бачимо явну суперечність з визначеними Конституцією правами територіальних громад (local authorities) та явну невідповідність перенесення перекладом цих прав на орган місцевого самоврядування, що наділений повноваженнями лише управляти власністю громад в межах делегованих їм повноважень.

Чи має громада право створювати власні адміністративні структури, зокрема обирати комітети та наділяти їх повноваженнями? Очевидно, що так.  Читаємо в тексті хартії:
Without prejudice to more general statutory provisions, local authorities shall be able to determine their own internal administrative structures in order to adapt them to local needs and ensure effective management. Що у правильному перекладі означає: Без шкоди для більш загальних законодавчих положень територіальні громади (локальні влади) мають можливість визначати свої власні внутрішні адміністративні структури з урахуванням місцевих потреб і необхідності забезпечення ефективного управління (Ст. 6, ч. 1).

Чи можуть делегувати повноваження громадським представникам члени громади для вирішення конкретних питань? Згідно зі ст. 626 ЦК договір є домовленістю двох або більше сторін щодо встановлення, припинення чи зміни цивільних прав та обов'язків. Згідно зі ст. 627 сторони вільні в укладенні договору, виборі контрагента, визначенні умов договору. А у ст. 628 зазначено, що зміст договору становлять умови, визначені на розсуд сторін.
Згідно зі ст. 240 представник може передати свої повноваження частково або в повному обсязі іншій особі, якщо це встановлено договором або законом. Згідно зі ст. 244 представництво, яке ґрунтується на договорі, може здійснюватися за довіреністю, але не обов'язково має здійснюватися за довіреністю. Тому при делегування голосу на збори громади доречно скористатися правилами громадського представництва, зазначеними у постанові 1993 року Верховної Ради України про збори громадян.  У ст. 245 ч. 5 довіреність на право участі та голосування на загальних зборах може посвідчуватися реєстратором, депозитарієм, зберігачем, нотаріусом та іншими посадовими особами, які вчиняють нотаріальні дії, чи в іншому порядку, передбаченому законодавством. Такий інший порядок і зафіксовано у постанові про загальні збори громадян. Ми кілька разів стикалися у дискусіях з позицією, що Україні необхідний окремий закон про територіальні громади. Він не потрібен, бо він вже є. Це Європейська хартія про місцеве самоврядування. З однією обмовкою — користуватись потрібно оригіналом, а не фальшивим перекладом.

Хорошим аналізом на цю ж тему є стаття С.А. Панасюк "Проблеми перекладу тексту Європейської хартії місцевого самоврядування в контексті якісної імплементації положень”. 

©Ігор Гурняк, Асамблея громадських організацій малого і середнього бізнесу України.

ТЕРИТОРІАЛЬНА ОБОРОНА: як бути далі?!

У статті висвітлюються деякі підходи щодо правового забезпечення модернізації системи територіальної оборони України, відновлення її потенціалу та підвищення ефективності в сучасних умовах.

Глобальні безпекові проблеми та наявні виклики і загрози воєнного характеру вимагають принципово нових поглядів і підходів до забезпечення обороноздатності держави. Ця проблема дедалі стає більш актуальною в умовах змін, що відбуваються у зовнішній політиці і коли Україна взяла курс на позаблоковий статус. Рівень загроз національній безпеці суттєво зростає, а боєздатність Збройних Сил знижується щоденно. За таких умов актуальність територіальної оборони значно підвищується, про що справедливо йдеться в ряді сучасних публікацій військових фахівців. 

З урахуванням зазначених проблем, ще в грудні 2008 року для покращення територіальної оборони до Закону України “Про оборону України” були внесені суттєві зміни, якими визначені принципово нові підходи щодо підвищення її ефективності на сучасному етапі, удосконалення державного управління, оновлення правового забезпечення. Згідно із законом (ст. 18) ці підходи мають бути відображені в новому Положенні про територіальну оборону України, якого, на жаль, до цих пір ще немає. 

Положення повинно визначити основні завдання та заходи щодо підготовки і ведення територіальної оборони в сучасних умовах, повноваження різних органів виконавчої влади, у тому числі і органів місцевого самоврядування та військових формувань, основи їх взаємодії. Оновлення та удосконалення системи територіальної оборони зараз, за переконанням фахівців, видається одним із найбільш економічних та доцільних резервів підтримання на належному рівні обороноздатності держави. Як справедливо, на наш погляд, обґрунтовується ними, невеликі країни здебільшого не спроможні стримувати агресію сильного противника у формі зосередженого удару, але, як видно з історичного досвіду, вони зберігають потенційну спроможність активно захищати свій суверенітет, застосовуючи мобільні дії регулярних військ і сил місцевої оборони.

Багато фахівці стверджують, що територіальна оборона має ряд суттєвих переваг над іншими військовими засобами. Зокрема, за оцінками зарубіжних експертів, утримання сил територіальної оборони обходиться для держави значно дешевше, ніж утримання регулярних військ, наприклад, у США – в 6 разів, в Данії та ФРН – в 10 разів. Територіальна оборона може вивільнити деякі бойові частини від невластивих їм функцій і завдань, зокрема, пов’язаних з охороною військових та важливих державних об’єктів, утриманням маршрутів пересування та маневру військ. Органи управління та підрозділи сил територіальної оборони, які досконало знають свою місцевість та соціально-політичну ситуацію в зонах чи районах їх відповідальності, мають перевагу у боротьбі з диверсійно-розвідувальними групами (ДРГ) противника та незаконними військовими формуваннями. Територіальна оборона може сприяти суттєвому спрощенню та здешевленню всебічного забезпечення підрозділів, оскільки основними джерелами їх забезпечення є місцеві ресурси та матеріально-технічні запаси місцевих військових баз. 

Досвід локальних війн також доказує, що особовий склад підрозділів територіальної оборони діяв у своїх районах більш самовіддано і рішучіше. Разом з тим реалії сьогодення вимагають пошуку нових шляхів і механізмів суттєвого оновлення системи територіальної оборони України, підвищення її ефективності та функціонування.

                                Які бачаться невикористані резерви?

Насамперед, у теоретичному та правовому плані надзвичайно важливо визначитись із поняттям “територіальна оборона України” та періодами її функціонування чи реалізації в сучасних умовах, оскільки, як визначено у ст. 18 Закону України “Про оборону України”, оборона України базується на готовності та здатності органів державної влади, усіх ланок воєнної організації України та органів місцевого самоврядування, єдиної системи цивільного захисту та національної економіки до переведення, при необхідності, з мирного на воєнний стан та відсічі збройної агресії, ліквідації збройного конфлікту, а також готовності населення і території держави до оборони, що становить основу оборони України (ст. 2). Це, безперечно, відноситься і до територіальної оборони. 

Разом з тим законом територіальна оборона України визначена, як система загальнодержавних воєнних і спеціальних заходів, що здійснюються лише в особливий період, який згідно з законом настає з моменту оголошення рішення про мобілізацію (крім цільової) або доведення його до виконавців стосовно прихованої мобілізації чи з моменту введення воєнного стану в Україні або в окремих її місцевостях та охоплює час мобілізації, воєнний час і частково відбудовний період після закінчення воєнних дій (ст. 1).  Аналогічне визначення стосовно здійснення таких заходів територіальної оборони лише в особливий період, а не завчасно, з деякими уточненнями наведене у публікаціях деяких військових фахівців та навіть закріплено наказом СБУ від 12 серпня 2005 року № 440.  А у Термінологічному словнику (нормативні визначення) цей термін визначений як комплекс загальнодержавних, воєнних та спеціальних заходів, що застосовуються під час загрози або відбиття агресії, а не лише в особливий період. 
Поряд з цим, чинною Воєнною доктриною України передбачено, що заходи територіальної оборони мають здійснюватися не лише в особливий період чи під час загрози або відбиття агресії, а і безпосередньо у загрозливий період та у разі початку війни (збройного конфлікту) (пп.“б” п. 10). На відміну від українського законодавства, наприклад, в Росії, періоди здійснення заходів територіальної оборони у цьому визначенні не вказуються.

Територіальна оборона у Російській Федерації визначена як складова частина системи оборони держави, що організується з метою захисту населення, об'єктів і комунікацій від дій супротивника, диверсійних та терористичних актів, а також запровадження та підтримання режимів надзвичайного та воєнного стану. Зазначене свідчить про незавершеність цих визначень, що дає підстави для відсторонення від неї деяких органів влади та інших учасників, зокрема, від належної завчасної її підготовки та організації на своїх територіях у мирний час та у загрозливий період тощо. Тоді як ст. 3 Закону України “Про оборону України” відносить заходи з підготовки національної економіки та території, органів державної влади та місцевого самоврядування і військового управління, а також населення до дій в особливий період до підготовки держави в мирний час до оборони. 

Аналіз чинного законодавства та фахових публікацій показує, що такі важливі заходи з територіальної оборони мають здійснюватися саме у підготовчий та організаційний періоди, тобто завчасно як у мирний час, так і в інші періоди. Суть цих заходів, на наш погляд, має бути окреслена у новому Положенні про територіальну оборону України.  Такі рекомендації обґрунтовані і військовими фахівцями. Враховуючи усі позитиви і негативи наведених визначень, видається, що все це має бути уточнено при підготовці визначеного законом нового Положення про територіальну оборону України (ст. 18).

                        Що доцільно врегулювати новим Положенням?

У новому Положенні, на нашу думку, мають бути враховані сучасні реалії щодо завчасної підготовки до територіальної оборони, її організації, ведення та взаємодії учасників тощо. Для цього необхідно уточнити військово-адміністративний поділ території України, який затверджений ще у 2006 році (Указ Президента України від 2 червня 2006 року № 469/2006) і зараз уже не відповідає наявним потребам, зокрема, не враховує значних змін безпекового середовища, що суттєво ускладнює організацію цієї оборони, на чому загострюється увага військових фахівців.
Чинне Положення про територіальну оборону України теж не відповідає у цьому плані Закону України “Про місцеві органи самоврядування”. Воно подекуди створює подвійне підпорядкування деяких органів. Водночас, голови держадміністрацій відповідно до чинного законодавства не несуть жодної відповідальності за рівень підготовки та невиконання бойових завдань військовими формуваннями ні в мирний, ні у воєнний час.

Проблематичним є і сучасне управління територіальною обороною, яке після скорочення та об’єднання деяких військових комісаріатів погіршилось. За відомостями ЗМІ, донедавна за кількістю та чисельністю особового складу військкоматів нараховувалось чимало. Думається, що настав час організаційно повернути їх місцевим органам влади, як це було раніше, створити там на їх базі, наприклад, оборонні відділи, які б під безпосереднім керівництвом органів місцевої влади охоплювали на своїх територіях відповідальності підготовку молоді та підбір її на військову службу, мобілізаційну та облікову роботу, територіальну та цивільну оборону, організацію виконання вимог ст. 6 Закону України “Про мобілізаційну підготовку та мобілізацію” стосовно забезпечення на випадок особливого періоду виконання військово-транспортного обов’язку тощо, укомплектувавши їх не військовослужбовцями високого рангу, а держслужбовцями із числа звільнених в запас потрібних для цієї роботи військових фахівців оперативно-стратегічної та оперативно-тактичної ланок. Тим більше, що зараз, як стверджують військові фахівці, кількість завдань, що покладаються на ці установи, “зменшена у рази”.

Аналіз сучасних публікацій підтверджує, що основним навантаженням на військкомати сьогодні ще залишається проведення призову молоді на військову службу та військовий облік, що з переходом ЗС на контрактну основу втратить свою актуальність. У оновленому Положенні необхідно, на наш погляд, розширити і коло суб’єктів забезпечення цієї важливої сфери діяльності. Окрім уже визначених ст. 18 закону, до них доцільно залучити і відповідні органи державної влади, місцевого самоврядування та військового управління, правоохоронні органи; ради оборони Автономної Республіки Крим та областей, що створюються в особливий період; війська (сили) та засоби, що залучаються до виконання завдань оборони. 
При цьому не варто забувати і про необхідність відновлення функціонування спеціальних формувань (автомобільні, авіаційні, водні, залізничні, медичні та інші), які відповідно до Закону України “Про мобілізаційну підготовку та мобілізацію” (ст. 1) мають утворюватися підприємствами, установами і організаціями згідно з їх штатами і табелями в мирний час, а після відповідної підготовки - передаватися під час мобілізації у встановленому порядку до ЗС чи інших військових формувань для задоволення оборонних потреб. Тут потрібно зважити і на те, що на цей час такий порядок створення, утримання і підготовки до розгортання спеціального 
формування, призначеного для передачі до складу ЗС та інших військових формувань під час мобілізації, передбачений лише давно застарілим наказ Міністерства економіки та з питань європейської інтеграції від 14 червня 2002 року №178. Видається, що такі важливі заходи теж мають бути врегульовані сучасним Положенням або окремим Законом України “Про територіальну оборону”. 

Серед інших завдань територіальної оборони, окрім уже визначених, варто зазначити забезпечення умов надійного функціонування органів місцевого самоврядування та військового управління; організацію та здійснення евакуаційних заходів, аварійно-рятувальних та інших невідкладних робіт у небезпечних районах; захист населення від наслідків воєнних дій, аварій, руйнувань, викликаних застосуванням засобів масового ураження, терористичними актами та диверсіями тощо.

                                        Підготовка територіальної оборони

Враховуючи наведене вище, в цьому розділі Положення варто зазначити, що підготовка територіальної оборони має здійснюватися не лише в особливий період, як визначено законом (ст. 18), а і завчасно як у мирний час, так і в загрозливий і в особливий періоди та у разі початку війни (збройного конфлікту). Вона має складатися із завчасної і безпосередньої підготовки.

Завчасна підготовка повинна здійснюватися згідно із затвердженими планами і включати принаймні:

планування територіальної оборони;

організаторську роботу;

підготовку органів управління територіальною обороною;

підготовку військ (сил) та засобів, що залучатимуться до виконання завдань територіальної оборони;

підготовку території держави, важливих об’єктів і комунікацій, підприємств, установ та організацій незалежно від форми власності до оборони.

Організаторська робота, на нашу думку, має полягати у спрямуванні та координації діяльності підпорядкованих органів управління, військ (сил) та засобів, що залучаються до виконання завдань територіальної оборони, на забезпечення своєчасної і повної підготовки до територіальної оборони та здійснення контролю готовності до виконання визначених завдань.
Основними її складовими в Положенні варто визначити управління військами (силами), взаємодію військ (сил) та їх забезпечення і охорону, як і охорону об’єктів, контроль готовності військ (сил) та засобів до виконання завдань територіальної оборони.

                          Організація та ведення територіальної оборони

Тут необхідно виходити з того, що розвиток поглядів на організацію та ведення територіальної оборони в кожній країні здійснюється з урахуванням геостратегічного її положення, розвитку економіки, інфраструктури, розмірів території та стану її оперативного обладнання, чисельності та менталітету населення, традицій тощо. Наприклад, у Польщі війська територіальної оборони входять до складу сухопутних військ. А в Угорщині аналогічні війська (захисту тилу) складаються з військових частин центрального та обласного підпорядкування. Останні із них розгортаються лише в загрозливі періоди. У Румунії сили територіальної оборони створюються тільки під час війни. 

В Україні правовою основою для врегулювання цих питань окрім Конституції є Закон України “Про оборону України”, основні положення яких мають бути більш конкретно викладені у Положенні, про яке йдеться в законі та цій статті, у тому числі необхідно чіткіше визначити і її організацію з урахуванням сучасних потреб та реалій. Розглядаючи існуючі системи територіальної оборони різних країн світу (див. табл. далі), фахівці наводять чотири основні підходи до визначення її ролі та місця в загальній системі оборони держави та до формулювання її змісту і розподілу зусиль між збройними силами (далі – ЗС) та силами територіальної оборони, зокрема, в ході виконання оборонних завдань.

У Положенні доцільно, на наш погляд, передбачити, що під час ведення територіальної оборони мають здійснюватися і ким конкретно такі заходи щодо:

охорони та захисту державного кордону;

забезпечення умов для надійного функціонування органів державної влади, органів військового управління, стратегічного (оперативного) розгортання військ (сил);

охорони та оборони важливих об'єктів і комунікацій; 

боротьби з диверсійно-розвідувальними силами, іншими озброєними формуваннями агресора та антидержавними незаконно утвореними озброєними формуваннями; 

підтримання правового режиму воєнного стану;

охорони повітряного простору та підводного простору в межах територіального моря; 

евакуації населення, аварійно-рятувальних та інших невідкладних робіт у небезпечних районах, захисту населення від наслідків воєнних дій, аварій, руйнувань, викликаних застосуванням засобів масового ураження, терористичними актами та диверсіями.

                                                         Висновки

1. Територіальна оборона, на переконання військових фахівців, зараз виявляється суттєвим резервом і механізмом посилення обороноздатності держави, у зв’язку з чим назріла потреба вироблення принципово нових підходів щодо її реорганізації та вдосконалення, розроблення і скорішого затвердження нового Положення про територіальну оборону України.

2. Реалізація окреслених у цій статті шляхів на практиці сприяла би поліпшенню функціонування системи територіальної оборони, її взаємодії із ЗС та іншими структурами, місцевими органами влади та самоврядування, що особливо актуально в сучасних безпекових умовах для позаблокової держави.