В цьому
аналітичному дослідженні розглядається роль
статутів територіальних громад в Україні у системі місцевого самоврядування, а
також основні проблеми, що виникають у зв’язку з їх прийняттям та реалізацією. Також,
ми надаємо рекомендації щодо вдосконалення нормативно-правової бази статутів
територіальних громад, зокрема щодо підвищення їхнього статусу, предмету
регулювання та процедур затвердження.
Актуальність питання
зумовлена ініціативами органів державної влади щодо здійснення децентралізації
системи управління державою. Розроблений у поточному році Координаційною радою
з питань розвитку громадянського суспільства при Президентові України проект
Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації
влади в Україні визначає децентралізацію публічної влади основним напрямом
політичних реформ. У зв’язку з цим постає питання про надання територіальним
колективам ширших повноважень.
Відповідно до
міжнародного, і зокрема європейського досвіду, основними власними
нормативно-правовими актами, які регламентують діяльність територіальних
громад, є їхні статути. Ідея обов’язкового ухвалення територіальними громадами
своїх статутів та підвищення їхнього статусу знайшла своє відображення у
Стратегії державної політики сприяння розвитку громадянського суспільства в
Україні, затвердженій відповідним Указом Президента України № 212/2012 від 24
березня 2012 р. Разом з тим, у процесі вдосконалення інституту статутів
територіальних громад мають бути враховані деякі особливі умови розвитку
статутного права в Україні, відмінні від європейських.
По-перше, це перервність традицій статутного
права в Україні. Так, у більшості країн Європи поява статутного права
передувала появі права конституційного. Перші документи, аналогічним статутам
територіальних громад (міські хартії), у країнах Заходу почали з’являтися в
епоху Середньовіччя, приблизно в 11-12 ст., у період так званих «комунальних
революцій». Пізніше утвердження таких документів відбувалося в межах поширення
Магдебурзького права. Відповідно, традиційним для статутів територіальних
громад у Європі є віднесення до їх предмету широкого кола питань (включаючи
спосіб обрання керівників, процедурні моменти внесення місцевих ініціатив та
організації інших засобів прямої участі громадян в управлінні). У зв’язку з
цим, у більшості європейських країн ухвалення статутів територіальних громад
відповідно до законодавства є обов’язковим.
В Україні ж статутне
право діяло в основному на тих територіях, які перебували у складі Речі
Посполитої та Угорщини, з кінця 18 ст. – у складі Австро-Угорщини. Після
інкорпорації більшої частини українських земель до складу Російської Імперії
самоврядування у формі Магдебурзького права було ліквідоване, а разом із ним –
і статути міст. За радянських часів однопартійна система перетворила місцеві
ради на вертикаль представницьких органів, причому без чіткого розподілу сфер
компетенції органів місцевого самоврядування різного рівня.
По-друге, запровадженню статутів не сприяє
уніфікована модель місцевого самоврядування, за якої переважна більшість його
аспектів урегульовується на рівні законів. Конституцією України особливий
порядок здійснення місцевого самоврядування передбачений лише для
територіальних громад міст Києва та Севастополя, цей порядок також має
визначатися насамперед окремими законами, а не нормативно-правовими актами
місцевої влади. Як результат, предмет регулювання статутів територіальних
громад звужується.
Основні недоліки вітчизняної практики
прийняття та
застосування статутів територіальних громад
1. Значна частина
статутних норм дублює законодавство у відповідних сферах, що є наслідком
уніфікації нормативної бази самоврядування територіальних громад. У більшості
статутів великі частини текстів статутів лише переказують норми Закону «Про
місцеве самоврядування», а також інших законодавчих актів (наприклад, ст. 23
Статуту територіальної громади м. Луцька встановлює тип виборчої системи, яка
застосовується при формуванні депутатського корпусу міської ради). Це зумовлює
виникнення юридичних колізій у разі внесення змін до відповідних норм законів.
2. Нечітке
визначення предмета регулювання статутів територіальних громад у законодавстві.
Стаття 19 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» лише
встановлює, що статут може бути прийнятий територіальною громадою «в межах
цього закону». Метою такого документа проголошується «врахування
історичних, національно-культурних, соціально-економічних та інших особливостей
здійснення місцевого самоврядування», без уточнення передбачених для цього
засобів. Даний Закон прямо вимагає врегулювання статутом лише 3 питань:
- порядку внесення місцевої ініціативи
на розгляд місцевої ради (ч. 2 ст. 9);
- окремих питань організації діяльності
місцевих рад (ч. 4 ст. 10);
- порядку організації та проведення
громадських слухань (ч. 4 ст. 13).
3. Фактично
рекомендаційний характер норми ст. 19 Закону України «Про місцеве
самоврядування в Україні» стосовно запровадження статутів територіальних
громад. Як наслідок, такі нормативно-правові акти ухвалені далеко не всіма
суб’єктами місцевого самоврядування. Наслідком відмови територіальних громад
від ухвалення власних статутів є те, що деякі питання діяльності територіальних
громад залишаються нормативно неврегульованими або недостатньо врегульованими.
Серед таких питань експерти найчастіше зазначають:
- регламентацію процедури громадських
слухань – терміну проведення з моменту внесення ініціативи, формування складу
учасників та юридичних наслідків ухвалених за їхніми підсумками документів
(рішень, звернень тощо);
- процедуру внесення та розгляду
місцевої ініціативи;
- питання, пов’язані з використанням та
відчуженням комунальної власності.
4. Використання
статутів для обмеження впливу мешканців територіальних громад на діяльність
органів місцевого самоврядування. На підставі дослідження, здійсненого
експертами Українського незалежного центру політичних досліджень, можна
стверджувати, що положення значної частини статутів територіальних громад
спрямовані на обмеження права місцевої ініціативи. У статутах деяких
територіальних громад (це стосується навіть окремих обласних центрів) питання
місцевої демократії взагалі ігноруються.
5. Недостатня
чіткість процедури реєстрації статутів в органах юстиції, встановленої
Положенням про державну реєстрацію статутів територіальних громад, затвердженим
постановою Кабінету Міністрів України № 1150 від 27 липня 1998 р.
Так, зокрема, найбільш поширеним наслідком недосконалості даного Положення
експерти називають зволікання із реєстрацією статутів (зокрема, так відбувалося
зі Статутом територіальної громади м. Києва). Це не лише затримує в часі набуття
статутом чинності, але й може сприяти блокуванню з боку вищих органів
виконавчої влади ухвалення невигідних з огляду на політичну кон’юнктуру
документів у тих випадках, якщо юридичні підстави для їх відхилення відсутні.
6. Неспроможність
частини органів місцевого самоврядування, особливо сільських та селищних
територіальних громад, розробити якісні статути. Це є однією з головних причин
високої частки територіальних громад, які не мають статутів. Статут
територіальної громади є досить складним юридичним документом, а для його
складання не існує жодного офіційно визначеного стандарту чи зразка (окремі
зразки розроблялися лише об’єднаннями органів місцевого самоврядування).
Рекомендації
1.Слід визначити в Законі
України «Про місцеве самоврядування в Україні» ухвалення місцевими радами
статутів відповідних територіальних громад як їхнього обов’язку.
2. В якості додатка до
підзаконного акту Кабінету Міністрів України може бути запропонований модельний
(типовий, примірний) статут територіальної громади як методично-рекомендаційний
документ. Можливий також варіант ухвалення модельного статуту для
територіальної громади кожної з категорій поселень.
3.Необхідно чітко
визначити в Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» процедурні
моменти реєстрації статутів та внесених до них змін, а саме: переліку
документів, необхідних для внесення відповідного подання до органів юстиції;
безкоштовного виконання процедури реєстрації статуту; граничний термін розгляду
документів, прийняття рішення та надання відповіді на звернення; комплекс
заходів, які включає процедура розгляду, та форму відповіді.
4. Уточнення в
законодавстві предмету регулювання статутів територіальних громад. Можливими є
два варіанти врегулювання цієї проблеми:
а) збереження нинішнього предмету
регулювання статутів територіальних громад. Такий варіант передбачає
зобов’язання територіальних громад до ухвалення власних статутів як
нормативно-правових актів, що мають найвищу юридичну силу з тих актів, на
ухвалення яких вони уповноважені;
б) перерозподіл сфер регулювання між
законами України та статутами територіальних громад, зокрема в Законі України
«Про місцеве самоврядування в Україні» та інших. При цьому базовий принцип
такого перерозподілу, враховуючи деякі окреслені негативні тенденції в галузі
розвитку місцевої демократії, має бути сформульований наступним чином: до сфери
регулювання законодавства мають бути віднесені питання організації процедур
безпосередньої демократії на місцях; натомість питання, що стосуються специфіки
самої територіальної громади та побудови органів місцевого самоврядування,
бажано віднести до сфери регулювання статутів територіальних громад.
З урахуванням
зазначеного принципу предмет регулювання має бути розподілений таким чином:
Предмет
регулювання вітчизняного законодавства:
- система виборів до місцевих рад та
сільських, селищних, міських голів (відповідно п. 20 ч. 1 ст.92 Конституції
України), назви виконавчих органів місцевих рад та загальний спосіб їх формування;
- види, підстави, механізми, гранична
чисельність ініціаторів (залежно від кількості населення громади),
організаційні процедури та спосіб втілення результатів місцевих референдумів;
- процедурні моменти проведення
громадських слухань (порядок скликання), вилучивши їх із предмету регулювання
статутів територіальних громад.
Предмет
регулювання статуту територіальної громади:
- встановлення символіки територіальної
громади;
- ціннісні аспекти співжиття мешканців
територіальної громади;
- перелік та ієрархія
нормативно-правових актів, що видаються органами місцевого самоврядування
територіальної громади;
- порядок ухвалення статуту
територіальної громади, внесення змін до нього та його скасування;
- питання організації діяльності
відповідних рад та їх виконавчих органів, які на даний момент регулюються
регламентами місцевих рад. До цих питань належать: перелік робочих органів та
посадових осіб, порядок їх формування (призначення), розподіл сфер компетенції
та повноважень між представницькими та виконавчими органами;
- розподіл повноважень між радами, їх
виконавчими органами та сільськими, селищними, міськими головами;
- утворення допоміжних одиниць, що
складатимуть територіальну структуру громади. Зокрема, бажаним є передання
повноважень із визначення районів у містах самим територіальним громадам і
закріплення в законодавстві лише загальних вимог до їх утворення. Виняток слід
зробити лише для громад територій зі спеціальним статусом – м. Києва (столиці
України) та м. Севастополя; поділ останніх доцільніше врегульовувати законами
про їх статус;
- перелік органів влади у допоміжних
територіальних одиницях, порядок їх формування та статус;
- порядок організації зборів громадян у
допоміжних одиницях;
- уточнену кількість суб’єктів місцевої
ініціативи та місцевої референдарної ініціативи відповідно до кількісних меж,
встановлених законом;
- перелік свят місцевого значення.
Немає коментарів:
Дописати коментар