Самодостатність територіальних громад України: проблеми та шляхи подолання.

 Замість вступу

Метою даного аналітичного дослідження є аналіз сучасного стану забезпечення та реалізації самодостатності територіальних громад в Україні. На основі здійсненного аналізу пропонуються невідкладні заходи щодо вирішення проблемних питань розвитку територіальних громад у напрямку зміцнення їх самостійності та самодостатності, що є найважливішою умовою зміцнення місцевого самоврядування та місцевої демократії в країні.

Проблема самостійності та самодостатності територіальних громад в Україні стоїть досить гостро. Проголошений у Конституції принцип самостійності територіальних громад на практиці майже не реалізується. У національному законодавстві не тільки чітко не визначені механізми та напрями реалізації права територіальних громад на самостійне вирішення питань, що належать до юрисдикції місцевого самоврядування, а й мають місце суттєві протиріччя, що заважають здійсненню конституційних принципів місцевого самоврядування в загалі.

Реалізація конституційного права на місцеве самоврядування в Україні стикається з серйозними перепонами. Не дивлячись на те, що за Конституцією України місцеве самоврядування формально відокремлене від державної влади, місцеві органи державної влади (місцеві державні адміністрації) намагаються втручатися у справи органів місцевого самоврядування, а й іноді й керувати ними. Головним чином, це відбувається через недосконалість національного законодавства у цій сфері. Мають місце й інші вади на шляху до реального самоврядування та самостійності територіальних громад у «вирішенні питань місцевого значення», що, зокрема, передбачено Конституцією Україні.

Окремі аспекти та напрями вирішення зазначеного питання в Україні пропонуються у даній аналітичній статті.

                  Загальна характеристика проблеми

Самодостатні та потужні територіальні громади є основою місцевого і регіонального розвитку будь-якої країни. Це також є ознакою якісного й ефективного місцевого самоврядування. Місцеве самоврядування сприяє наближенню влади до народу, створенню гнучкого механізму місцевого управління з меншою бюрократією, ніж при централізованій системі управління. Це сприяє розвитку місцевої демократії, створенню умов для самостійного вирішення населенням питань місцевого значення, підтримку ініціатив громадян і різних форм самоврядування.

В Україні «право територіальних громад самостійно вирішувати питання місцевого значення» гарантується  Конституцією и визначається як місцеве самоврядування. У ст. 140 Конституції України зазначено, що «місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного  об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України».

Основні принципи самостійності та самоврядності територіальних громад закладені у Європейської хартії місцевого самоврядування, що ратифікована Україною у 1997 році. З моменту ратифікації зазначеної Хартії пройшло вже 10 років, але значна кількість положень цього документу в Україні повною мірою ще не реалізовані. Незважаючи на проголошений принцип самостійності територіальних громад України, реальних механізмів забезпечення цієї самостійності вкрай недостатньо.

Якщо проаналізувати зазначені принципи Європейської Хартії місцевого самоврядування з точки зору того, як вони виконуються Україною, то висновок буде не на користь Україні. Зокрема, принцип організаційної автономії органів місцевого самоврядування визначається можливістю зазначених органів самостійно формувати власну структуру за рахунок коштів місцевих бюджетів. На сьогоднішній день в Україні цього не має. Принципи фінансової та правової автономії визначають право та реальну можливість територіальних громад самостійно формувати місцевий бюджет і створювати необхідну для цього власну нормативно-правову базу. До реалізації зазначеного в Україні ще далеко. Реальної самостійності територіальні громади України практично не мають. На сьогоднішній день, в Україні принципи правової, фінансової, організаційної самостійності територіальних громад практично не реалізуються. Це суттєво відбивається не тільки на місцевому, а й на регіональному розвитку країни.

Реалізація конституційного права на місцеве самоврядування в Україні стикається з серйозними перепонами. Не дивлячись на те, що за Конституцією України місцеве самоврядування формально відокремлене від державної влади, місцеві органи державної влади (місцеві державні адміністрації) намагаються втручатися у справи органів місцевого самоврядування, а й іноді й керувати ними. Головним чином, це відбувається через недосконалість національного законодавства у цій сфері.

                              Стан законодавчого забезпечення

Основою для будь-якої управлінської (і не тільки) діяльності є нормативно-правове її забезпечення. Тому, найважливішою умовою ефективного місцевого самоврядування в країні та самоврядності її територіальних громад є законодавча база.

Основними законами, що регламентують здійснення місцевого самоврядування, тобто права територіальних громад - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення є Закони України “Про місцеве самоврядування в Україні” (від 21 травня 1997 р.), “Про місцеві державні адміністрації” (від 9 квітня 1999p.) і “Про органи самоорганізації населення” (від 11 липня 2001 р.).

Закон України “Про місцеве самоврядування в Україні” визначає основні засади діяльності органів місцевого самоврядування, але, в той же час, не  визначає шляхи досягнення та забезпечення реальної самостійності територіальних громад. Так, п.1.статті 2 Закону надає більш уточнено, ніж у Конституції, визначення поняття “місцеве самоврядування”. Згідно з цією статтею місцеве самоврядування є не тільки правом територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення, а й реальною здатністю. Хоча Закон не конкретизує, в чому вона полягає, яким чином вимірюється та реалізується. Стаття 4 зазначеного закону визначає основні принципи місцевого самоврядування, серед яких правова, організаційна та матеріально-фінансова самостійність. В той же час закон не визначає конкретні межі даних форм самостійності, механізми  та інструменти їх здійснення й забезпечення. Так, стаття 16 закону присвячена організаційно-правовим, матеріальним і фінансовим основам місцевого самоврядування. У п.1 вищезгаданої статті зазначається, що “органи місцевого самоврядування є юридичними особами і наділяються цим та іншими законами власними повноваженнями, в межах яких діють самостійно і несуть відповідальність за свою діяльність відповідно до закону”. Але яким чином здійснюється ця самостійність, на яких засадах будується – закон цього не визначає. У п. 6 ст. 16 зазначається, що місцеві бюджети є самостійними, вони не включаються до Державного бюджету України, бюджету Автономної Республіки Крим та інших бюджетів. Але самостійність місцевих бюджетів, в першу чергу, має виражатися у самостійності їх формування та спрямування витрат. Тобто, тільки тоді, коли місцева влада матиме можливість самостійно формувати місцевий бюджет, створювати для цього додаткові місцеві послуги та самостійно розподіляти кошти (зрозуміло, під наглядом громадськості та відповідних органів і структур) можливо буде говорити про реальну самостійність місцевих бюджетів і місцевих громад взагалі.

В Україні існує законодавча основа для певної самостійності місцевих органів влади щодо бюджетних питань – вони можуть приймати рішення про те, які встановлювати місцеві податки та збори, яким чином й які послуги надавати та інші важливі питання, що впливають на умови життєдіяльності даної громади. Прийнятий Бюджетний Кодекс України дав можливість регіонам проводити більш самостійну бюджетну політику, але все ж таки він не вирішив усіх питань. Проголошений принцип самостійності місцевих бюджетів на практиці повною мірою не реалізується, що породжує багато негативних тенденцій на всіх стадіях бюджетного процесу.

В той же час серйозні протиріччя закладені у двох основних Законах, що стосуються діяльності місцевих органів влади, а саме у Законах України «Про місцеве самоврядування в Україні» та  «Про місцеві державні адміністрації». Для того, щоб переконатися і цьому, достатньо порівняти повноваження місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування, відповідно до вищеназваних законів, зокрема те, що стосується соціально-економічного розвитку відповідних територій:

Повноваження місцевих державних адміністрацій (відповідно до Закону України «Про місцеві державні адміністрації»

Повноваження органів місцевого самоврядування (відповідно до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»

Ст. 17. Повноваження в галузі соціально-економічного розвитку: Місцева державна адміністрація: 1) розробляє проекти програм соціально-економічного розвитку…, забезпечує їх виконання. 2) забезпечує ефективне використання природних, трудових і фінансових ресурсів; 3) складає необхідні для управління соціально-економічним розвитком відповідної території баланси трудових, матеріально-фінансових та інших ресурсів, місцевих будівельних матеріалів, палива; визначає необхідний рівень обслуговування населення відповідно до нормативів мінімальних соціальних потреб; проводить розрахунок коштів та визначає обсяг послуг, необхідних для забезпечення передбаченого законодавством рівня мінімальних соціальних потреб…

Cт. 27. Повноваження у сфері соціально-економічного і культурного розвитку, планування та обліку. 1) підготовка програм соціально-економічного та культурного розвитку сіл, селищ, міст… організація їх виконання; 2) забезпечення збалансованого економічного та соціального розвитку відповідної території, ефективного використання природних, трудових і фінансових ресурсів; 3) забезпечення складання балансів фінансових, трудових ресурсів, грошових доходів і видатків, необхідних для управління соціально-економічним і культурним розвитком відповідної території, а також визначення потреби у місцевих будівельних матеріалах, паливі..

Дана таблиця яскраво показує унеможливлення якісної роботи як місцевих державних адміністрацій, так і органів місцевого самоврядування. Доки повноваження зазначених органів не будуть чітко розподілені, розвитку місцевого самоврядування в країні не відбудеться, як і підвищення якості послуг, що надаються населенню. Це, в свою чергу, призведе до зниження довіри громадян до всіх органів місцевої влади.

                        Основні повноваження та функції

    територіальних громад щодо самостійного вирішення

                           питань місцевого значення

Аналіз європейського законодавства щодо місцевого самоврядування та світового досвіду діяльності органів місцевого самоврядування, дозволяє виділити наступні основні функції місцевого самоврядування, що мають бути притаманні лише їм. Зазначені повноваження та функції не можуть дублюватися будь-якими іншими органами та структурами:

1) забезпечення участі населення в рішенні місцевих справ.

Місцеве самоврядування сприяє наближенню влади до народу, створення гнучкого механізму місцевого управління з меншою бюрократією, ніж при централізованій системі управління. Це припускає розвиток місцевої демократії, створення умов для самостійного вирішення населенням питань місцевого значення, підтримку ініціатив громадян, різних форм самоврядування.

Самоврядування ґрунтується на активності населення, усвідомленні ним своїй відповідальності за управління місцевими справами. Велике значення для здійснення даної функції місцевого самоврядування має проблема гарантій прав громадян на подолання апатії і байдужості частини населення до питань організації і участь в самоврядуванні, вдосконалення форм і методів такої участі, а також діяльності органів місцевого самоврядування. Участь громадян в рішенні місцевих справ забезпечується за допомогою форм прямого волевиявлення (референдум і ін.), а також через органи місцевого самоврядування;

2) самостійного управління муніципальною власністю, фінан-совими коштами місцевого управління. Органи місцевого самоврядну-вання під свою відповідальність вирішують питання володіння, користування і розпорядження муніципальною власністю і т.д. Ефективне здійснення даної функції органами місцевого самоврядування є необхідною передумовою рішення основних завдань місцевого самоврядування;

3) забезпечення розвитку відповідної території.  Місцеве само-врядування означає, що населення, органи місцевого самоврядування беруть на себе відповідальність за вирішення всіх питань місцевого життя;

 4) забезпечення потреб населення в соціально-культурних, комунально-побутових і інших життєво важливих послугах. Функція обслуговування населення — одна з основних функцій місцевого само-врядування.

Виконання зазначених функцій органами місцевого самоврядування України є, значною мірою, важким. Відсутність чітко прописаних у законі повноважень говорить сама за себе.

                                  Висновки та пропозиції.

На сьогодні, органи місцевого самоврядування України  не мають достатніх повноважень для повноцінної діяльності на своїй території. Тут мається на увазі спроможність самостійного прийняття рішень, їх реалізація, а також пошук необхідних ресурсів, що є необхідним для дійсного розвитку територіальних громад. У Європейській Хартії місцевого самоврядування це підкреслюється особливо. Зазначається, що здійснення державних повноважень, як правило, повинно покладатися на органи влади, найбільш близькі до громадян.

Базовий принцип місцевого самоврядування відповідно до Європейської хартії – це право і реальна здатність органів самоврядування регламентувати значну частину державних справ і управляти нею, діючи в рамках закону, під свою відповідальність і на користь місцевого населення.

Розвиток місцевого самоврядування – це перш за все процес - тривалий і суперечливий. Держава в цьому процесі відіграє ключову роль. Саме тому необхідна нова державна програма сприяння розвитку місцевого самоврядування в Україні, забезпечення права місцевого населення на самостійне вирішення питань місцевого значення. Потрібна цілісна і вивірена концепція розвитку, що має бути підкріплена відповідним законодавством. Або на основі зазначеної концепції необхідно внести відповідні зміни до чинного законодавства України.

 Ефективна діяльність органів місцевого самоврядування України буде можливою лише при чіткому законодавчому розподілі повноважень та відповідальності. Зараз вже назріла необхідність введення змін до існуючих Законів України "Про місцеве самоврядування в Україні" та "Про місцеві державні адміністрації", прийняття нових законів, зокрема, “Про комунальну власність”, “Про територіальну громаду”, “Про адміністративно-територіальний устрій” та ін. Робити це потрібно у комплексі, а це, в свою чергу, призводить до висновку про необхідність створення загального муніципального кодексу України.

На сучасному етапі розвитку Українського суспільства якнайшвидше необхідно розробити та прийняти так званий «Муніципальний кодекс» - пакет законів, що стосуються розвитку місцевого самоврядування в країні.

Отже, для вирішення вищенаведених проблем необхідно здійснити наступні кроки:

1.Внести відповідні зміни до чинного законодавства України. Зокрема, до Законів України «Про місцеве самоврядування в Україні» та «Про місцеві державні адміністрації», що стосується:

          – більш чіткого визначення повноважень і сфери діяльності органів місцевого самоврядування та місцевих державних адміністрацій;

          – забезпечення умов для реальної самостійності територіальних громад у вирішенні питань місцевого значення, відповідно до Конституції України та Європейської хартії місцевого самоврядування.

2.Прийняти наступні Закони України: “Про комунальну власність”, “Про територіальну громаду”, “Про адміністративно-територіальний устрій” та інші, розглядаючи їх у комплексі та об’єднати у «Муніципальний Кодекс».

3.Забезпечити державну підтримку подальшого розвитку місцевого самоврядування в країні шляхом розробки та прийняття відповідної концепції розвитку самоврядності територіальних громад України у нових політичних умовах.

4. Створити умови для більш широкої участі місцевого населення у вирішенні питань місцевого значення.