Навряд чи може викликати заперечення те,
що становлення в Україні дійсної економічної демократії та дієздатного
місцевого самоврядування як інструменту волевиявлення територіальних громад
неможливе без забезпечення рівноправності відносин між територіальною громадою
та державною владою (в тому числі на рівні місцевої державної адміністрації).
Така рівноправність є, у свою чергу, можливою лише за наявності у
територіальної громади альтернативного прямого чи непрямого фінансування, яке
дозволило б розірвати тенета її фінансової залежності від бюджетів вищих
рівнів. Ресурси органів місцевого самоврядування мають бути достатньо
диверсифікованими та стабільними, щоб забезпечити середньо- та довгострокове
планування розвитку територіальної громади, та достатньо еволютивними та
гнучкими, щоб надавати можливість врахування економічної кон’юнктури, темпів
економічного зростання, виникнення нових вимог та потреб. Відтак ключовим
завданням територіальної громади як інституту є досягнення максимально можливої
фінансової, матеріальної та організаційної самодостатності.
Отже, на сьогодні головний акцент у
розвитку правових засад моделі місцевого самоврядування в Україні має бути
зроблений на створенні самодостатніх територіальних громад, що передбачає
насамперед:
-укрупнення територіальних громад з тим,
щоб вони об’єднували не менше 4-5 тис. жителів і були здатними виконувати
надані їм повноваження;
-зміцнення матеріально-фінансової основи
територіальних громад шляхом закріплення за місцевими бюджетами стабільних і
достатніх джерел їхнього поповнення, а також запровадження прозорої системи
фінансового вирівнювання на рівні району – міста районного значення, селища,
села з метою забезпечення рівних умов розвитку громадян у різних громадах. Неприпустимо
зводити діяльність територіальних громад суто до управління комунальним
комплексом та місцевими фінансами. Територіальна громада є первинною ланкою
економічного та соціального розвитку, демократичного та громадянського
суспільства, і саме на неї лягає головне навантаження та відповідальність щодо
такого розвитку на даній території. На нашу думку, місцеве
самоврядування повинне в межах своєї компетенції, повноважень і доступних
інструментів, вирішувати ключові проблеми економічного розвитку, і насамперед:
- підвищення рівня та умов життя
населення;
- підвищення рівня зайнятості на території
громади;
- збільшення обсягів та ефективності
виробництва на території громади;
Відтак мають бути радикально змінені
критерії оцінки ефективності дій органів місцевого самоврядування, і зокрема -
муніципальних проектів. Цілком очевидною є обмеженість методик прямої оцінки
економічного ефекту та неприйнятність їх як визначального чинника прийняття
рішень. Найбільш поширеною є думка щодо потреби в оцінці впливу діяльності
місцевої влади на суспільний добробут та поліпшення ситуації у зонах її
стратегічної відповідальності.
Між тим, з нашої точки зору, з
огляду на важливість активізації потенціалу розвитку територіальної громади, не
менш (а інколи – й більш) важливими критеріями оцінки мають стати:
1.Забезпечення інтегральної цілісності
територіальної громади як дієздатного інституту, спроможного й надалі
реалізувати свої стратегічні цілі (створення додаткових робочих місць,
збільшення частки доходів населення та підприємств, які витрачаються в межах
даної території тощо);
2.Забезпечення сприятливого потенціалу
розвитку та наступного зростання надходжень до місцевого бюджету (залучення
інвестицій на дану територію, розширення наявного місцевого бізнесу та ін.).
Навіть українська практика діяльності
органів місцевого самоврядування надає численний перелік можливих засобів
вирішення вищевказаних проблем, зокрема:
- залучення інвестицій на
територію громади шляхом формування сприятливого інвестиційного клімату;
- надання фінансової та матеріальної
допомоги малому і середньому бізнесу (зокрема, щодо оренди приміщень,
землевідведення тощо);
- надання пільгових кредитів,
організація пожертвувань та добровільних внесків для створення підприємств
соціально-економічної інфраструктури;
- формування ділової
інфраструктури та надання аудиторських, юридичних, інформаційних послуг;
- поліпшення якості технічної
інфраструктури: доріг, електро-водопостачання, телекомунікацій,
транспортного сполучення тощо;
- активна участь громадськості в
бюджетному процесі (формування видатків бюджету громади) з метою
перерозподілу бюджетних коштів на користь найбільш актуальних для
більшості громади проблем;
- створення кредитних спілок
територіальних громад;
- організація спеціальних
позабюджетних фондів для фінансування окремих проектів за добровільною
участю членів громади;
- організація комунальних
підприємств з обслуговування громадських потреб;
- надання активної громадської
підтримки у відстоюванні прав місцевих підприємств та громадян перед
державними контролюючими та каральними органами.
Проте, як показує досвід
успішної реалізації проектів територіального розвитку, стратегія розвитку
територіальної громади має спиратися насамперед на синергетичний ефект, який
виникає внаслідок впорядкування та узгодження дій членів громади на базі реалізації
потенціалу території. Розробляючи та реалізуючи на базі територіального
корпоративного інтересу узгоджену стратегію розвитку території, територіальна
громада сприяє:
- концентрації потенціалу території,
організаційних та фінансових ресурсів на виконанні місцевих завдань;
- врегулюванню та раціоналізації використання
територіальних ресурсів;
- максимізації ефективності використання
потенціалу території.
З нашої точки зору, в нинішніх
умовах, що склалися в Україні, саме потенціал території, а не наявні бюджетні
та інші фінансові ресурси, обмеженість яких зберігатиметься іще достатньо
довго, слід вважати головним ресурсом розвитку територіальних громад. У
складі потенціалу території можна виділити:
- людський потенціал (кадрова,
кваліфікаційна, вікова структура населення);
- природно-ресурсний потенціал
(корисні копалини, землі, рекреаційні можливості тощо);
- історико-культурний потенціал
(історико-культурна спадщина, яка може стати предметом залучення ресурсів
на дану територію);
- інфраструктурний потенціал;
- географічний потенціал
(розташування території у сусідстві з центрами економічної активності, на
транспортних шляхах, у прикордонних регіонах тощо);
- економічний потенціал (наявні
підприємства, основні фонди, рівень доходів суб’єктів господарювання та
населення та ін.).
Реалізація потенціалу території потребує здійснення послідовного процесу:
- вивчення наявного потенціалу,
його структуризація, аналізу та визначення акцентів майбутнього розвитку;
- розробки стратегії розвитку
території на базі наявного потенціалу;
- реалізації зазначеної стратегії
із залученням як місцевих, так і зовнішніх ресурсів.
У правовій сфері реалізація прав територіальних громад на розвиток
належного їм потенціалу потребує:
- розширення повноважень органів
місцевого самоврядування шляхом передачі їм частини функцій забезпечення і
захисту місцевих інтересів, які сьогодні виконуються районними або
обласними радами;
- конкретизації спільних
інтересів територіальних громад, які відносяться до сфери компетенції
обласних та районних рад;
- законодавчого врегулювання,
розширення прав асоціацій територіальних громад.
Єдність процесів розвитку населення і
території, яка є характерною рисою територіальної громади, потребує впровадження
механізмів компенсації суб’єктам господарювання позитивних екстерналій, які
виникають на даній території внаслідок їхньої діяльності.Територіальна
громада повинна мати (у безпосередньому чи делегованому вигляді) можливість
компенсації дій на її території конкретних підприємців, які повністю чи
частково належать до сфери стратегічної відповідальності місцевої влади, у
обсязі, адекватному значимості цієї екстерналії. Як приклади таких екстерналій,
зокрема, можна навести:
- збільшення зайнятості у
трудонадлишковому регіоні;
- впорядкування та прибирання
територій, відновлення будівель;
- утилізацію відходів та
рекреацію земель;
- будівництво засобів
інфраструктури;
- надання соціальної та медичної
допомоги;
- надання транспортного
забезпечення.
Безперечно, цей перелік може бути продовжений. Відповідна компенсація може
відбуватися як шляхом безпосереднього надання податкових пільг, частина яких,
за чинним законодавством, може надаватися місцевою владою), так і шляхом
безоплатного чи пільгового надання територіальною громадою певних ділових,
інфраструктурних та ін. послуг.
Серед централізованих податкових пільг функціонального характеру
компенсація місцевої позитивної екстерналії може відбуватися шляхом:
- надання пільг в оподаткуванні
прибутку інноваційних підприємств згідно чинного законодавства;
- звільнення від оподаткування
коштів підприємств, спрямованих на інформаційно-консалтингові послуги,
підвищення кваліфікації і перепідготовку кадрів, витрат на соціальне
забезпечення (пенсійне, медичне страхування, оздоровлення тощо);
- податкових пільг підприємствам,
які діють у трудонадлишкових чи депресивних регіонах;
- звільнення від оподаткування
коштів комерційних банків, страхових компаній, пенсійних фондів та інших
фінансових установ, які інвестуються в інноваційні підприємства, та
встановлення пільг з оподаткування коштів, отриманих внаслідок цих
інвестицій, зокрема - диференціювання ставки податку на прибуток
комерційних банків залежно від напрямів використання ресурсів шляхом
зниження їх в разі довгострокового кредитування високотехнологічних
проектів, пільгове оподаткування прибутків від страхування інноваційних
підприємств тощо;
- надання пільг в оподаткуванні
комерційних банків, які здійснюють довгострокове інвестиційне
кредитування;
- вилучення з бази оподаткування
прибутковим податком з громадян (в обумовлених межах) витрат на отримання
середньої та вищої освіти, охорону здоров’я тощо, а також інвестицій,
здійснених у відкриття власної справи.
Окрім того, важливою видається розробка
механізму щодо забезпечення територіальним громадам прав самостійного надання
місцевим підприємствам пільг функціонального характеру, спрямованих на
підтримку діяльності у сферах, депресивних для даної території, зокрема:
- розвитку зайнятості;
- розвитку інфраструктури;
- реструктуризації та зміні або
розширенні місцевої спеціалізації (зокрема, стосовно моногалузевих міст);
- надання певних соціальних
послуг на місцевому рівні.
Сфера діяльності, щодо якої територіальній
громаді може бути делеговане повноваження щодо надання функціональних пільг,
очевидно, має визначатися на центральному рівні, на основі певних, офіційно
встановлених, об’єктивних критеріїв функціональної депресивності. Такі пільги
можуть також встановлюватися шляхом надання „вилки” податкової ставки з
можливістю вибору органом місцевого самоврядування її конкретної величини.
З метою забезпечення цільового
використання отриманих внаслідок податкової пільги коштів видається за доцільне
здійснювати надання пільги на основі конкретної угоди між уповноваженим
державним органом та платником податку. Така угода має передбачати зустрічне
зобов’язання платника щодо цільового використання отриманих коштів чи виконання
ним певних супутніх функцій (наприклад, дотримання цінових умов, підтримка
розвитку територіальної громади, соціальні витрати тощо) та його
відповідальність у разі порушення цього зобов’язання. Для укладення такої угоди
на місцевому рівні украй важливим є забезпечення правосуб’єктності
територіальної громади як юридичної особи. Між тим, виходячи з наявного
фінансово-економічного становища в Україні, слід прогнозувати, що
протягом вельми тривалого терміну визначальним інструментом забезпечення
розвитку територіальних громад буде мобілізація та удосконалення його
організаційних механізмів.
Організаційні механізми
територіального розвитку та встановлення
економічної демократії
Украй важливим у розвитку територіальних
громад та місцевого самоврядування є те, що така територіальна локалізація
завдань та стратегії розвитку дозволяє підійти до цієї проблеми у комплексі,
забезпечуючи як випереджаючі становлення та розвиток людського потенціалу (або,
в економічному контексті, “людського капіталу” – творчого, професійного,
освітнього, трудового, фізичного, репродуктивного потенціалу громадян, який
реалізується в системі соціально-економічних, політико-правових,
культурно-етнічних та інших відносин і визначає майбутній розвиток нації), так
і єдність людського, природно-ресурсного та економічного потенціалів території.
Це, у свою чергу, може створити певну противагу щодо експлуатації окремих
складових потенціалу території при занепаді решти з них, що нині відбувається
як на внутріукраїнському, так і на міжнародному (транснаціональному) рівнях.
Перехід України на інноваційну модель
розвитку нерозривно пов’язаний із запровадженням інноваційних організаційних
форм розвитку територіальних громад та місцевого самоврядування. Зокрема,
Є.К.Марчук у своїй книзі “Україна: нова парадигма поступу” пропонує розглядати
у вигляді такого інноваційного територіального утворення “соціополіс” як
соціально-економічну структуру, пов’язану з певною територією, яка формує
принципово нову, соціалізовану економіку. Така форма є безперечно продуктивною,
проте поки що вельми обмеженою у використанні. Так, основою створення
соціополісу автор розглядає “будь-яку рентабельну і потужну економічну
структуру”, оптимально – технопарк, яка може стати центром “кристалізації”
економічної та інноваційної активності. Цим самим, власне, закладається
обмеженість концепції: така інноваційна організаційна форма може розглядатися
лише як наступний етап розвитку вже відносно економічно стабільної
територіальної одиниці. Очевидно, відновлення розвитку “депресивної” території
вимагає дещо інших форм і методик, пов’язаних насамперед із пошуком та
визначенням потенціалу території та реалізацією заходів щодо його використання.
Одним із потенційних шляхів “підйому”
таких територій може бути розвиток мережі регіональних агентств
розвитку. Головне завдання агентств полягає у переведенні наявних на
місцевому рівні проблем у комерційні проекти, забезпеченні координації органів
місцевого самоврядування та представників бізнесу. Регіональні агентства
розвитку можуть надавати широкий спектр послуг: щодо встановлення міжнародних
зв’язків, надання фінансової допомоги. розвитку інфраструктури. менеджменту.
навчання та перепідготовки кадрів тощо. Мета діяльності агентств – економічний
розвиток території, забезпечення добробуту населення, утвердження принципів
соціального партнерства, стимулювання економічної діяльності. Поки що, на жаль,
діяльність агентств розвитку на набула належних поширення та активності. Між
тим, саме на базі таких агентств могла б бути розгорнута співпраця з органами
місцевого самоврядування місцевих та загальноукраїнських громадських об’єднань
та об’єднань підприємців, спрямована на поліпшення підприємницького середовища
та розробку й реалізацію територіальних програм розвитку.
Перспективним напрямом є створення
територіальних мереж фірм, яке нині набуває досить значного поширення у
світі. Формування таких мереж може відбуватися як на рівні неформальних угод та
узгоджених дій, так і на рівні інституціалізації такої мережі шляхом утворення
спільного координуючого та представницького органу як громадської організації
чи навіть муніципальної компанії. Як зазначають зарубіжні фахівці, серед
переваг такої мережі є:
- можливість отримання послуг,
які виходять за межі сфери діяльності окремого підприємства;
- можливість трансферу знань та
технологій із суміжних сфер діяльності;
- підвищення ефективності та
гнучкості компаній за рахунок розширення спеціалізації компанії;
- отримання переваг від масштабу
при збереженні переваг малого й середнього бізнесу;
- встановлення довгострокових
зв’язків між виробником і споживачем;
- підвищення сталості розвитку,
поліпшення підприємницького клімату в регіоні за рахунок узгодженого
впливу на місцеву та державну економічну політику тощо.
Формування дієвої державної політики
сприяння місцевому самоврядуванню та необхідність пошуку його найбільш
ефективних форм в умовах України обгрунтовують доцільність експериментального
опрацювання різних моделей розвитку територіальних громад та місцевого
самоврядування. Зокрема, певних висновків дозволив дійти експеримент, який
проводився згідно Закону України “Про державно-правовий експеримент розвитку
місцевого самоврядування в місті Ірпені, селищах Буча, Ворзель, Гостомель,
Коцюбинське Київської області” від 5.04.2001 р.
Згідно цього Закону, державно-правовий
експеримент розвитку місцевого самоврядування в Ірпінському регіоні проводився
з метою випробування на практиці за державного сприяння поряд з традиційними
нових форм організації місцевого самоврядування на території регіону, з метою
можливого застосування набутого досвіду в діяльності органів місцевого
самоврядування на всій території України.
Метою експерименту було:
·
вивчення на базі органів місцевого самоврядування Ірпінського регіону
ефективності застосування в сучасних економічних умовах поряд з традиційними
формами діяльності територіальних громад та утворених ними органів місцевого
самоврядування інших форм, спрямованих на розвиток демократичних засад
місцевого самоврядування;
·
прискорення соціально-економічного розвитку відповідної території на основі
вдосконалення системи управління, і, зокрема, управління об’єктами комунальної
власності територіальних громад, розширення дохідної бази місцевих бюджетів та
ефективного використання місцевих фінансових та матеріальних ресурсів,
активізація підприємницької діяльності;
·
залучення до вирішення соціально-економічних проблем міста та селищ на
засадах, передбачених законом, підприємств, установ, організацій державної та
інших форм власності;
·
зміцнення дисципліни і організованості в усіх ланках місцевого
господарства, а також законності та правопорядку на відповідній території.
Експеримент проводився на території
Ірпінського регіону протягом п’яти років. Зміст експерименту полягав в
утворенні об’єднання територіальних громад м. Ірпінь, селищ Буча, Ворзель,
Гостомель, Коцюбинське Київської області та концентрації повноважень щодо
здійснення ними місцевого самоврядування в міській раді м. Ірпеня; у наданні
даному об’єднанню територіальних громад більшої самостійності в розпорядженні
майном та фінансовими ресурсами; у певному перерозподілі на користь об’єднання
територіальних громад податків, зокрема податків на доходи фізичних осіб, на
промисел та ПДВ.
Удосконаленню економічної основи
життєдіяльності територіальних громад, зокрема, виявленню оптимальних
механізмів залучення інвестицій, сприятиме також узагальнення досвіду створення
на території міст та місцевостей спеціальних економічних зон та територій
пріоритетного розвитку. Узагальнення результатів цих та інших локальних
експериментів має сприяти формуванню ефективних напрямів здійснення в Україні
муніципальної реформи
Немає коментарів:
Дописати коментар