ТЕРИТОРІАЛЬНА ГРОМАДА: набуття права власності на об'єкти безгосподарного майна.

Питання набуття права власності на об’єкти безхазяйного нерухомого майна було та залишається актуальним сьогодні.  Актуальність обговорюваної теми підтверджується не тільки чисельною кількістю питань щодо самої процедури визнання об’єкта нерухомого майна безхазяйним, а й, наприклад, відсутністю розуміння самого поняття безхазяйної речі, відсутністю налагодженої і систематизованої взаємодії між органами, що здійснюють державну реєстрацію прав на нерухоме майно та органами місцевого самоврядування. Аналіз проблемних питань, пов’язаних з постановкою на облік безхазяйного нерухомого майна свідчить про необхідність додаткового обговорення законодавства, що регулює відносини у відповідній сфері. 

Процедура взяття на облік безхазяйного нерухомого майна визначена Цивільним кодексом України. Так, відповідно до частини другої статті 335 Цивільного кодексу України безхазяйні нерухомі речі беруться на облік органом, що здійснює державну реєстрацію прав на нерухоме майно, за заявою органу місцевого самоврядування, на території якого вони розміщені. Про взяття безхазяйної нерухомої речі на облік робиться оголошення у друкованих засобах масової інформації.  Після спливу одного року з дня взяття на облік безхазяйної нерухомої речі вона за заявою органу, уповноваженого управляти майном відповідної територіальної громади, може бути передана за рішенням суду у комунальну власність. 

Заява про передачу безхазяйної нерухомої речі у власність територіальної громади за умов, визначених Кодексом, подається до суду за місцезнаходженням цієї речі органом, уповноваженим управляти майном відповідної територіальної громади (стаття 269 Цивільного процесуального кодексу України). Таким чином, законодавство визначає особливі правила щодо набуття права власності на безхазяйні нерухомі речі. 

Перш за все такі речі мають бути взяті на облік як безхазяйні за заявою органу місцевого самоврядування, на території якого вони знаходяться, з обов’язковим оголошенням про це у друкованих засобах масової інформації.  Законодавець визначив саме такий порядок за для того аби встановити власника або іншу особу, яка має право вимагати повернення такої речі, або ж заявити про свої права на вказану річ. Необхідність постановки на облік речі як безхазяйної обумовлена також тим, що лише по закінченню чітко визначеного періоду - 1 року, що обчислюється з моменту взяття такої речі на облік, виникнуть правові підстави для визнання власником речі іншої особи. 

Справа про передачу безхазяйної нерухомої речі у власність територіальної громади розглядається судом за участі заявника з обов'язковим повідомленням усіх заінтересованих осіб. За позовом органу, правомочного управляти комунальним майном, суд за умови якщо не буде встановлено власника або іншу особу, яка має право вимагати повернення своєї власності чи не заявила про своє право на нерухоме майно, передає безхазяйну нерухому річ до комунальної власності.  Разом з тим, необхідно зазначити про обов’язкову складову процедури набуття права власності на безхазяйну нерухому річ – офіційне оприлюднення інформації про взяття нерухомої речі на облік органом державної реєстрації прав. 

Цивільним кодексом України не визначено суб’єкта, на якого покладається обов’язок інформувати громаду (суспільство) про взяття нерухомого майна на облік як безхазяйного. Однак, цілком виправданою вбачається думка про те, що таким суб’єктом є відповідний орган місцевого самоврядування. Адже саме орган місцевого самоврядування є зацікавленою особою щодо набуття права власності на безхазяйну нерухому річ, а тому необхідність забезпечення дотримання такої складової процедури набуття права власності (на рівні з дотриманням строку – 1 рік) як офіційне оприлюднення інформації про взяття безхазяйної нерухомої речі на облік (без дотримання якої унеможливлюється прийняття судом відповідного рішення), є його прерогативою, оскільки покликана убезпечить від прийняття судом рішення не на його користь із зазначених підстав. 

Розглядаючи проблематику набуття права власності на об’єкти безхазяйного нерухомого майна виникає потреба у визначені самого поняття безхазяйна річ. Зі змісту частини першої зазначеної статті 335 Цивільного кодексу України випливає, що лише те майно, яке не має власника або власник якого невідомий може вважатися безхазяйним.
В такому контексті поняття «не має власника» та «власник невідомий» об’єднує одна спільна категорія – відсутня особа, яка б могла оспорити право власності на нерухоме майно. Ми вважаємо, що таке поняття як «не має власника» застосовується у випадку, якщо певна річ має статус нерухомого майна, права щодо якого виникли у його власника й були зареєстровані в Реєстрі прав власності на нерухоме майно, однак з певних причин право власності у відповідної особи на зазначене майно припинилося. Тобто, при фактичному існуванні об’єкта нерухомого майна його власник відсутній. 

Так, для наприкладу, згідно зі статтею 347 Цивільного кодексу України особа може відмовитися від права власності на майно, заявивши про це або вчинивши інші дії, які свідчать про її відмову від права власності. У разі відмови від права власності на майно, права на яке підлягають державній реєстрації, право власності на нього припиняється з моменту внесення за заявою власника відповідного запису до державного реєстру. Тобто, у разі прийняття власником рішення про відмову від права власності на нерухоме майно (право власності на яке згідно зі статтею 182 Цивільного кодексу України підлягає державній реєстрації) - він має підтвердити факт припинення свого права власності шляхом звернення з відповідною заявою про припинення права власності на об’єкт нерухомого майна до органу, що здійснює державну реєстрацію прав. З моменту внесення реєстратором бюро технічної інвентаризації відповідного запису до Реєстру прав власності на нерухоме майно - таке майно не має власника, а отже саме з цього моменту може вважатися безхазяйним. 

Поняття «власник невідомий» застосовується у випадку, якщо має місце фактичне існування об’єкта нерухомого майна при відсутності будь-якої документації щодо нього та інформації про його власника.  Прикладом може слугувати ситуація, за якої житловий будинок, будівля, споруда, інше нерухоме майно збудовані чи будуються на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, або особою, що не є власником або користувачем земельної ділянки, без належного дозволу чи належно затвердженого проекту, або з істотними порушеннями будівельних норм і правил (самочинне будівництво). При умові, що право власності на самочинно збудований об’єкт нерухомості не визнане судом за особою, яка здійснила самочинне будівництво, чи за власником (користувачем) земельної ділянки, й не має місце його державна реєстрація в Реєстрі прав власності на нерухоме майно. 

На сьогодні найпоширенішою помилкою як органів, що здійснюють державну реєстрацію прав, так і органів місцевого самоврядування при реалізації своїх повноважень, пов’язаних з вирішенням питання можливості віднесення нерухомого майна до категорії «безхазяйне», є застосування поняття «безхазяйна річ» до майна, власник якого відомий (наприклад, інформація щодо особи власника міститься в Реєстрі прав власності на нерухоме майно), але він не перебуває за місцем знаходження такого майна або ж в даний час місце його перебування встановити неможливо. 

Розглянемо ситуацію на прикладі приватизованого житла, яке не використовується його власниками за призначенням, у разі, якщо власники змінили місце проживання або місце перебування таких власників встановити неможливо. Приватизацією державного житлового фонду відповідно до Закону України «Про приватизацією державного житлового фонду» є відчуження квартир (будинків), кімнат у квартирах та одноквартирних будинках, де мешкають два і більше наймачів, та належних до них господарських споруд і приміщень (підвалів, сараїв та ін.) державного житлового фонду на користь громадян України. Цивільний кодекс України також визначає, що однією із підстав набуття фізичною особою права власності є приватизація нею державного майна та майна, що є в комунальній власності (стаття 345).
Власник приватизованого житла має право розпоряджатися квартирою (будинком) на свій розсуд: продати, подарувати, заповісти, здати в оренду, обміняти, закласти, укладати інші угоди, не заборонені законом. Порядок здійснення цих прав власником житла регулюється цивільним законодавством України (стаття 12 Закону України «Про приватизацію державного житлового фонду»). 

Згідно зі статтями 316 та 317 Цивільного кодексу України правом власності є право особи на річ (майно), яке вона здійснює відповідно до закону відповідно за своєю волею, незалежно від волі інших осіб. Тобто, на зміст права власності не впливають ні місце проживання, ні місцезнаходження майна, що означає – де б не проживав власник і де б не знаходилось його майно, він володіє щодо нього усією сукупністю прав володіння, користування та розпорядження. Виходячи зі змісту статті 319 Цивільного кодексу України, власник, володіючи користуючись та розпоряджаючись своїм майном на власний розсуд, може вчиняти щодо нього будь-які дії, в тому числі знищити майно чи відмовитись від нього. 

Слід наголосити на тому, що право власності є непорушним і ніхто не може бути протиправно позбавлений цього права чи обмежений у його здійсненні (стаття 321 Цивільного кодексу України). Конституція також гарантує власнику його право, закріплюючи норму, відповідно до якої ніхто не може бути протиправно позбавлений свого майна інакше, як за рішенням суду. Отже, враховуючи наведене, приватизоване житло, яке не експлуатується власниками, що змінили своє місце проживання, за призначення не може бути визнане безхазяйним із зазначених підстав, у тому числі з огляду на те, що власник такого нерухомого майна відомий. До нерухомого майна, власник якого відомий, однак місце перебування його встановити неможливо, у тому числі у разі визнання останнього безвісно відсутнім (за наявності відповідних підстав та у судовому порядку), не може бути застосовано а ні поняття «безхазяйне майно», а ні процедуру набуття права власності на нього відповідним органом місцевого самоврядування, оскільки Цивільним кодексом України визначено інші правові механізми розпорядження таким майном. 

Так, відповідно до статті 44 Цивільного кодексу України на підставі рішення суду про визнання фізичної особи безвісно відсутньою нотаріус за останнім місцем її проживання описує належне їм майно та встановлює над ним опіку. За заявою заінтересованої особи або органу опіки та піклування над майном фізичної особи, місце перебування якої невідоме, опіка може бути встановлена нотаріусом до ухвалення судом рішення про визнання її безвісно відсутньою. Опікун над майном фізичної особи, яка визнана безвісно відсутньою, або фізичної особи, місце перебування якої невідоме, приймає виконання цивільних обов’язків на її користь, погашає за рахунок її майна борги, управляє цим майном в її інтересах. За заявою заінтересованої особи опікун також надає за рахунок цього майна утримання особи, яких фізична особа, яка визнана безвісно відсутньою, або фізична особа, місце перебування якої невідоме, за законом зобов’язані утримувати. 

Опіка над майном припиняється у разі скасування рішення суду про визнання фізичної особи безвісно відсутньою, а також у разі появи фізичної особи, місце перебування якої було невідомим. Тобто, за наявності будь-якої інформації щодо особи власника нерухомого майна існує вірогідність того, що такою особою буде заявлено право на нього або вимогу про повернення власності у своє володіння, користування та розпорядження. 

Ще однією найпоширенішою помилкою зацікавлених органів влади є намагання поширити процедуру набуття права власності на нерухоме майно як безхазяйне у разі смерті власника нерухомого майна та відсутності спадкоємців на зазначене майно. Звертаємо увагу, що відповідно до статі 1277 Цивільного кодексу України у разі відсутності спадкоємців за заповітом і за законом, усунення їх від права на спадкування, неприйняття ними спадщини, а також відмови від її прийняття суд визнає спадщину від умерлою за заявою відповідного органу місцевого самоврядування за місцем відкриття спадщини. Заява про визнання спадщини від умерлою подається після спливу одного року з часу відкриття спадщини. Спадщина, визнана судом від умерлою, переходить у власність територіальної громади за місцем відкриття спадщини. Тобто, положення вказаної статті визначають долю спадщини, яка внаслідок певних чинників не переходить до спадкоємців. При цьому, встановлює, що визнання спадщини від умерлоЇ відбувається не автоматично за наявності вказаних обставин, а лише за наявності рішення суду, яке в свою чергу, приймається за заявою відповідного органу місцевого самоврядування за місцем відкриття спадщини. 

Отже, в даному випадку процедура визнання майна безхазяйним та реєстрація права власності на нього не може бути застосована, адже йдеться про підставу припинення права власності – смерть власника, а також про підставу набуття права власності на спадщину, що визнана судом відумерлою і регулюється цивільним законодавством як окрема чітко визначена процедура. 

Інститут набуття прав власності на безхазяйне нерухоме майно не застосовується і у випадку набуття прав власності за набувальною давністю. Статтею 344 Цивільного кодексу України визначено, що особа, яка добросовісно заволоділа чужим майном і продовжує відкрито, безперервно володіти нерухомим майном протягом десяти років набуває право власності на це майно (набувальна давність), якщо інше не встановлено цим Кодексом.  Набуття права власності на земельну ділянку за набувальною давністю регулюється законом. 

Право власності на нерухоме майно, що підлягає державній реєстрації, виникає за набувальною давністю з моменту державної реєстрації. Право власності за набувальною давністю на нерухоме майно набувається за рішенням суду. Таким чином, у випадку, якщо є всі підстави вважати, що власник майна тривалий час не виявляє наміру визнати певну річ своєю, він погодився з її втратою - вона може бути визнана власністю фактичного добросовісного володільця. 

Інститут набувальної давності є одним із первинних способів виникнення права власності, тобто такий спосіб, відповідно до якого право власності на річ виникає вперше або незалежно від права попереднього власника на цю річ – не базується на попередній власності та відносинах правонаступництва, а базується на сукупності обставин, зазначених у частині першій статті 344 Цивільного кодексу України, а саме: тривалого, добросовісного, відкритого та безперервного володіння майном як своїм власним. Тривалість володіння передбачає, що має закінчиться визначений у Кодексі строк, що розрізняється залежно від речі (рухомої чи нерухомої), яка перебуває у володінні певної особи, і для нерухомого майна складає десять років. Добросовісне володіння означає, що особа не знала і не повинна була знати, що володіє річчю незаконно. Тому встановлення добросовісності залежить від підстав набуття майна. 

Відкритість та безперервність володіння теж є необхідними умовами для набуття права власності за набувальною давністю і означають, що володілець володіє річчю відкрито, без таємниць, а також те, що протягом означеного в законі строку володілець не вчиняв дій, що свідчили б про визнання ним обов’язку повернути річ власнику, а також йому не пред’являвся правомочною особою позов про повернення майна. Слід звернути увагу на деякі відмінності двох інститутів набуття права власності за набувальною давністю і на безхазяйне нерухоме майно. 

По-перше, набуття права власності нерухоме майно за набувальною давністю можливе і у разі існування відомостей про попереднього власника, що унеможливлює набуття права власності як на безхазяйну річ; 

По-друге, право власності на безхазяйне нерухоме майно набувається єдиним, чітко визначеним суб’єктом – відповідною територіальною громадою, а у разі набуття права власності за набувальною давністю - будь-яким суб’єктом цивільних правовідносин з урахуванням положень пункту 8 Прикінцевих та перехідних положень Цивільного кодексу України, відповідно до яких правила його статті 344 про набувальну давність в частині визнання права власності на нерухоме майно за правилами набувальної давності можливе не раніше 1 січня 2011 року. 

Практика ж застосування інституту набувальної давності наразі лише формується, а тому потребує окремого досконалого вивчення. 

Розподіл повноважень при управлінні майном спільної власності територіальних громад.

У цій статті ми спробуємо поділитися з читачами результати нашого аналізу та дослідження процесу управління спільною власністю територіальних громад. На основі цього аналізу ми пропонуємо варіант розподілу повноважень щодо володіння, користування та розпорядження тією часткою комунального майна, що набула статусу спільної власності, між власником цього майна, органом, уповноваженим управляти об’єктами спільної власності, та балансоутримувачами. Реалізація розробленого варіанту розподілу повноважень сприятиме унеможливленню виникнення конфлікту інтересів  у даній сфері.

Конституція України закріпила комунальну власність територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах як самостійний і незалежний від держави вид публічної власності. Законодавець, надавши суб’єктам повноваження з управління майном комунальної власності, очікував, що їх застосування суттєво вплине на розвиток місцевого самоврядування в Україні та збільшить доходи місцевих бюджетів. Але для того, щоб деталізувати усі процеси управління, необхідно було прийняти низку нормативно-правових актів, які б, враховуючи положення Конституції України, мали чітко окреслити повноваження органів, які здійснюють управління власністю територіальних громад, оскільки право власності – це сукупність правових норм, що регулюють і закріплюють суспільні відносини, надають суб’єктам права та обов’язки, а зміст права власності складається з трьох правомочностей або, як їх ще називають в юридичній літературі, “тріади”: володіння, користування та розпорядження майном.

Сьогодні, оцінюючи Закон України “Про місцеве самоврядування в Україні”, необхідно констатувати, що з точки зору розвитку комунальної власності він є повністю застарілим: врахувати в одному законі всі особливості процесів управління комунальною власністю та, насамперед, тією часткою комунальної власності територіальних громад, що набула статусу спільної власності, так і не вдалося. На наш погляд, для розмежування і врегулювання питань підпорядкованості й управління об’єктами доцільно ввести такі види власності у межах комунальної, як «спільна власність територіальних громад», «спільна сумісна комунальна власність» та «спільна часткова комунальна власність». Також ми пропонуємо ввести юридичне визначення терміну “управління об’єктами права комунальної власності”.

Проте перед прийняттям оптимального варіанту законодавства про комунальну власність, необхідно провести фундаментальні дослідження, які б дали змогу зібрати максимум інформації стосовно існуючих підходів до управління об’єктами спільної власності територіальних громад, що напрацьовані обласними та районними радами в Україні, врахувати наукові здобутки з цієї тематики.

Метою даної статті є намагання запропонувати варіант визначення повноважень у сфері управління спільною власністю територіальних громад та обґрунтування їх розподілу між відповідними суб’єктами управління.  Проведене дослідження надало можливість зробити висновок, що сьогодні через відсутність однозначного тлумачення норм, встановлених законодавством у даній сфері в регіонах України відсутній єдиний підхід щодо організації структур управління об’єктами спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст області чи району.

Отже, у відповідності до п. 4 ст. 60 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” обласні та районні ради від імені територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюють управління об’єктами їхньої спільної власності, що задовольняють спільні потреби територіальних громад . Разом з тим, управління об’єктами спільної власності можуть здійснювати і обласні та районні державні адміністрації, що передбачено п. 1 ст. 19 Закону України “Про місцеві державні адміністрації”, звісно, за наявності рішень сесій обласної чи районної ради про делегування відповідних повноважень. У зв’язку з цим, кожна обласна чи районна рада вирішує питання розподілу повноважень в частині управління майном спільної власності територіальних громад на свій розсуд і без урахування думки безпосереднього власника цього майна. Деякі обласні та районні ради самостійно управляють об’єктами спільної власності територіальних громад, утворивши у складі виконавчих апаратів відповідні структурні підрозділи (наприклад, управління з питань комунальної власності виконавчого комітету Коломийської районної ради), тим самими порушуючи норми Постанови Кабінету Міністрів України від 3 грудня 1997 р. № 1349 “Про фінансове забезпечення діяльності органів місцевого самоврядування”  щодо меж загальної штатної чисельності.

          Інші делегували своїми рішеннями певні повноваження щодо володіння, користування та розпорядження майном спільної власності територіальних громад обласним чи районним державним адміністраціям. При цьому слід зазначити, що якщо у складі обласних державних адміністрацій створені відповідні структурні підрозділи з виконання делегованих повноважень щодо управління об’єктами спільної власності, передбачені рекомендаційним переліком управлінь, відділів та інших структурних підрозділів обласних державних адміністрацій, який затверджений Постановою Кабінету Міністрів України від 1 серпня 2007 р. №996, то в районних державних адміністраціях виконання зазначених повноважень, зазвичай,  покладено на управління економіки, або інший подібний орган.

Також, має місце і неправомірне, на наш погляд, делегування обласними та районними радами державним адміністраціям власних повноважень щодо управління майном спільної власності територіальних громад, які передбачені ст. 43 Закону України  “Про місцеве самоврядування в Україні”, а саме: призначення та звільнення керівників підприємств, установ, закладів та інших організацій, що належать до спільної власності територіальних громад. Крім цього, делегувалися і повноваження щодо створення, реорганізації та ліквідації підприємств, установ, закладів та інших організацій, які належать до спільної власності територіальних громад, що є вже порушенням норм Господарського кодексу України.

Після виборів 26 березня 2006 р. питання розподілу повноважень щодо володіння, користування та розпорядження майном спільної власності між обласними радами та обласними державними адміністраціями, районними радами та районними державними адміністраціями постали особливо гостро,  насамперед у східних регіонах України, оскільки місцеві органи виконавчої влади очолювали представники політичних партій Народний Союз “Наша Україна” та БЮТ, а у радах більшість депутатського складу була обрана за списками від Партії Регіонів.

Слід зважити і на той факт, що обласні та районні ради без майна неспроможні вирішувати одне з основних завдань органів місцевого самоврядування – забезпечення соціально-економічного розвитку відповідних територій.

У зв’язку з вищезазначеним, необхідно якнайшвидше законодавчо врегулювати питання управління спільною власністю територіальних громад сіл, селищ та міст, з обов'язковим визначенням суб’єктів управління (власник; орган, уповноважений управляти майном; балансоутримувач) та їх повноважень.  Ми вважаємо, що дотримуючись норм Конституції України, враховуючи положення Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”,  Бюджетного, Господарського  та Цивільного  кодексів України, Кодексу законів про працю України, розподіл повноважень між власником (обласною чи районною радою), органом, уповноваженим управляти майном спільної власності (обласною чи районною державною адміністрацією або структурним підрозділом виконавчого апарату обласної чи районної ради), та балансоутримувачем має виглядати наступним чином.

                                     До повноважень власника 
       у сфері управління об'єктами спільної власності
           територіальних громад доцільно віднести такі:

– визначення уповноваженого органу, який здійснює функціїз управління об'єктами спільної власності;

– встановлення порядку передачі об'єктів спільної власності уповноваженому органу та балансо-утримувачам;

– прийняття рішення про створення, реорганізацію та ліквідацію підприємств, установ, закладів та інших організацій спільної власності та визначення уповноваженого органу, який здійснює контроль за їх діяльністю;

– утворення статутного фонду комунального унітарного підприємства, що належить до спільної власності;

– прийняття рішення про звернення до господарського суду з заявою про порушення справи про банкрутство підприємств спільної власності;

– прийняття рішення про створення ліквідаційної комісії для ліквідації підприємств, установ, закладів та інших організацій спільної власності;

– призначення на посади та звільнення з посад керівників підприємств,  установ, закладів та інших організацій спільної власності за поданням уповноваженого органу;

– погодження призначення на посаду керівників навчальних закладів;

– прийняття рішення про звернення до контрольно-ревізійної служби щодо проведення ревізії фінансово-господарської діяльності та бюджету у разі зміни керівника підприємства, установи, закладу та іншої організації, що належать до спільної власності;

– прийняття рішення щодо передачі об'єктів спільної власності у державну, комунальну власність;

– надання згоди на прийняття об`єктів державної, комунальної власності до спільної власності;

– прийняття рішення про закріплення об`єктів спільної власності на праві господарського відання або оперативного управління за підприємствами, установами, закладами та іншими організаціями;

– здійснення контролю за виконанням функцій з управління об'єктами спільної власності;

– затвердження статутів (положень) підприємств, установ, закладів та інших організацій, що належать до спільної власності, внесення до них змін і доповнень, та здійснення контролю за дотриманням статутних вимог;

– затвердження єдиного реєстру (переліку) об'єктів спільної власності;

– прийняття рішень про придбання майна у спільну власність;

– затвердження переліків об'єктів спільної власності, що підлягають відчуженню;

– прийняття рішення про відчуження об'єктів спільної власності;

– надання дозволу на здійснення застави майна спільної власності;

– визначення майна спільної власності, що може бути використане для погашення податкового боргу підприємств, установ, закладів та інших організацій спільної власності;

– прийняття рішення про інвентаризацію майна спільної власності;

– надання згоди на передачу в оренду цілісних майнових комплексів та майна спільної власності, загальна площа якого перевищує 200 кв. м на одне підприємство, установу, заклад та іншу організацію спільної власності;

– визначення та затвердження порядку:

а) відрахування до районного бюджету частини чистого прибутку (доходу) комунальними унітарними підприємствами та їх об`єднаннями, що знаходяться у спільній власності;

б) призначення на посаду та звільнення з займаної посади керівників підприємств, установ, закладів та інших організацій спільної власності;

в) конкурсного відбору керівників підприємств, установ, закладів та інших організацій спільної власності;

г) відчуження об'єктів спільної власності; д) списання об'єктів спільної власності;

е) передачі об'єктів спільної власності з балансу на баланс підприємств,  установ, закладів та інших організацій у межах спільної власності;

ж) передачі в оренду (суборенду) об'єктів спільної власності;

з) розрахунку, розподілу і використання плати за оренду (суборенду)  об'єктів спільної власності;

и) використання прибутку (доходу) комунальними унітарними підприємствами та їх об`єднаннями, що знаходяться у спільній власності;

– виконання відповідно до законів інших функцій з управління об'єктами спільної власності.

            Пропонується, що уповноважений орган 
у сфері управління об'єктами спільної власності 
                  в межах своїх повноважень:

– готує до розгляду радою матеріали про створення, реорганізацію та ліквідацію підприємств, установ, закладів та інших організацій спільної власності, розробляє проекти їх статутів (положень) та інших установчих документів;

– вносить пропозиції раді щодо утворення статутного фонду комунального унітарного підприємства, що належить до спільної власності;

– на підставі рішення ради здійснює організаційні заходи щодо ліквідації підприємств, установ, закладів та інших організацій спільної власності;

– вносить пропозиції раді щодо прийняття рішення про звернення до господарського суду з заявою про порушення справи про банкрутство підприємств спільної власності;

– здійснює визначені законодавством повноваження під час провадження справ про банкрутство підприємств спільної власності, що перебувають у його управлінні;

– вносить подання раді щодо призначення (звільнення) осіб на (з) посаду (і) керівника підприємства, установи, закладу та іншої організації спільної власності;

– вносить до ради матеріали щодо погодження призначення на посаду керівників навчальних закладів;

– за рішенням ради укладає і розриває контракти з керівниками підприємств, установ, закладів та інших організацій спільної власності таздійснює контроль за їх виконанням;

– організовує і проводить конкурс з визначення керівників підприємств, установ, закладів та інших організацій спільної власності;

– вносить до ради пропозиції про звернення до контрольно-ревізійної служби щодо проведення ревізії фінансово-господарської діяльності та бюджету у разі зміни керівника підприємства, установи, закладу та іншої організації, що належить до спільної власності та за рішенням ради здійснює організаційні заходи щодо проведення такої перевірки;

– проводить моніторинг фінансової діяльності, зокрема виконання показників фінансових планів підприємств, установ, закладів та інших організацій спільної власності;

– здійснює контроль за діяльністю підприємств, установ, закладів та інших організацій спільної власності;

– складає та веде єдиний реєстр (перелік) об'єктів спільної власності, що перебувають в його управлінні, здійснює контроль за ефективним використанням та збереженням таких об'єктів;

– виявляє майно спільної власності, яке тимчасово не використовується,  та вносить пропозиції раді щодо умов його подальшого використання;

– здійснює аналіз ефективності використання майна спільної власності;

– вносить пропозиції раді щодо передачі об'єктів спільної власності у державну, комунальну власність;

– вносить пропозиції раді щодо прийняття об'єктів державної,  комунальної власності у спільну власність;

– на підставі рішення ради здійснює організаційні заходи щодо передачі майна спільної власності у державну, комунальну власність;

– на підставі рішення ради здійснює організаційні заходи щодо прийняття майна державної, комунальної власності у спільну власність;

– на підставі рішення ради укладає договори про закріплення майна спільної власності на праві господарського відання чи оперативногоуправління;

– надає пропозиції щодо здійснення інвентаризації майна спільної власності та забезпечує її проведення;

– надає орендодавцям об'єктів спільної власності згоду на оренду нерухомого майна, загальна площа якого не перевищує 200 м.кв  на одне підприємство, установу, заклад та іншу організацію спільної власності;

– на підставі рішення ради виступає орендодавцем цілісних майнових комплексів підприємств спільної власності;

– здійснює контроль за використанням орендованих цілісних майнових комплексів підприємств спільної власності, виконанням умов договорів оренди цілісних майнових комплексів підприємств спільної власності, забезпечує повернення цілісних майнових комплексів підприємств спільної власності після закінчення строку дії договорів оренди;

– проводить конкурси на право укладання договорів оренди майна спільної власності;

– погоджує договори оренди майна спільної власності, орендодавцями яких виступають балансо-утримувачи;

– веде реєстр договорів оренди цілісних майнових комплексів,  нерухомого та окремого індивідуально визначеного майна спільної власності;

– надає дозволи на проведення невід`ємних поліпшень орендованого майна, його реконструкцію, переобладнання тощо;

– проводить конкурси з відбору суб'єктів оціночної діяльності;

– вносить пропозиції раді щодо придбання майна у спільну власність;

– вносить пропозиції раді щодо відчуження об`єктів спільної власності та надає на затвердження переліки об'єктів спільної власності, що підлягають відчуженню;

– на підставі рішення ради здійснює організаційні заходи щодо відчуження об'єктів спільної власності;

– проводить конкурси (аукціони) щодо відчуження об'єктів спільної власності;

– перевіряє виконання умов договорів купівлі-продажу об`єктів спільної власності та контролює стан надходжень коштів від реалізації майна до бюджету;

– погоджує штатний розпис підприємств, установ, закладів та інших організацій спільної власності;

– розробляє та надає на затвердження раді проект порядку:

а) відрахування до бюджету частини чистого прибутку (доходу)  комунальними унітарними підпри-ємствами та їх об`єднаннями, що знаходяться у спільній власності;

б) призначення на посаду та звільнення з займаної посади керівників підприємств, установ, закладів та інших організацій спільної власності;

в) конкурсного відбору керівників підприємств, установ, закладів та інших організацій спільної власності;

г) відчуження об'єктів спільної власності;

д) списання об'єктів спільної власності;

е) передачі об'єктів спільної власності з балансу на баланс підприємств,  установ, закладів та інших організацій у межах спільної власності;

ж) передачі в оренду (суборенду) об'єктів спільної власності;

з) розрахунку, розподілу і використання плати за оренду (суборенду)  об'єктів спільної власності;

и) використання прибутку (доходу) підприємства, установи, закладу та іншої організації спільної власності;

– щорічно звітує перед радою про виконання делегованих повноважень в частині управління майном спільної власності;

– виконує відповідно до законів інші функції з управління об'єктами спільної власності.

               Повноваження балансоутримувачів 
у сфері управління об'єктами спільної власності

           можна звести до таких положень, у процесі реалізації яких вони:

– виступають орендодавцями окремого індивідуально визначеного та нерухомого майна спільної власності, загальна площа якого не перевищує 200 м.кв на одне підприємство, установу, заклад та іншу організацію спільної власності;

– надають уповноваженому органу пропозиції щодо умов договору оренди майна спільної власності, які мають забезпечувати ефективне використання орендованого майна;

– здійснюють контроль за використанням майна спільної власності,  переданого в оренду, виконанням умов договорів оренди майна спільної власності, забезпечують його повернення після закінчення дії договорів оренди;

– щоквартально звітують перед уповноваженим органом про виконання умов діючих договорів оренди майна спільної власності;

– забезпечують відповідно до затвердженого радою порядку відрахування до бюджету частини чистого прибутку (доходу) комунальними унітарними підприємствами та їх об`єднаннями, що знаходяться у спільній власності;

– забезпечують надання уповноваженому органу інформації про наявність і поточний стан об'єктів спільної власності та будь-які зміни в їх стані;

– забезпечують приведення у відповідність із законодавством установчих документів, внутрішніх положень та інших локальних актів підприємств,  установ, закладів та інших організацій спільної власності;

– забезпечують збереження установчих документів, наказів, інших локальних актів підприємств, установ, закладів та інших організацій спільної власності;

– забезпечують оформлення прав на нерухоме майно спільної власності та земельні ділянки;

– здійснюють інвентаризацію майна спільної власності; – забезпечують збереження майна спільної власності;

– розробляють річні фінансові плани та надають уповноваженому органу;

– сприяють контрольно-ревізійній службі у проведенні ревізії фінансово- господарської діяльності та бюджету у разі зміни керівника підприємства,  установи, закладу та іншої організації, що належить до спільної власності;

– визначають свою організаційну структуру, встановлюють чисельність працівників, штатний розпис, який надають на погодження уповноваженому органу;

– виконують відповідно до законів інші функції з управління об'єктами спільної власності.

Таким чином, такий чіткий розподіл повноважень між власником, органом,  уповноваженим управляти майном та балансоутримувачами, на нашу думку,  надасть змогу ефективніше управляти майном спільної власності, що, в свою чергу, сприятиме збільшенню доходів до бюджету і унеможливить конфлікт інтересів у цій сфері.  Щодо органу, уповноваженого управляти майном спільної власності, вважаємо, що це повинен бути структурний підрозділ виконавчого комітету обласної або районної ради відповідно. Такий підхід дозволить територіальним громадам через органи місцевого самоврядування володіти, доцільно,  економно, ефективно користуватися і розпоряджатися на свій розсуд і в своїх інтересах майном, що належить їм, бо “хто володіє майном, той має реальну владу”.

Отже, законодавче врегулювання питань розподілу повноважень при управлінні майном спільної власності територіальних громад має надати місцевому самоврядуванню, як одному з найважливіших інститутів громадянського суспільства, статусу повноправного і рівноцінного партнера державної влади в

Україні.

Чому створення територіальної громади є фактом встановлення конституційного ладу в Україні?!

Останнім часом тема територіальної громади стала ледь не топ – темою чиновницько-депутатських виступів та суперечок на різноманітних телевізійних шоу. З одного боку, чудовий піар – хід  напередодны любих виборів, з іншого, справжня небезпека для ділків усіх рівнів, що в незаконний спосіб набули майно за останні десятиріччя незалежності України, оскільки з’являється конституційний власник, що запитає, захоче розібратись і прийме рішення.

Створення територіальних громад є одним з основних напрямків діяльності наших фахівців у галузі права. Як ми до цього прийшли!? Через Податковий Майдан, коли вчергове мале підприємництво України було одурено і ми зрозуміли, що навіть наймасовіша акція в Києві без системних змін у державі може надати емоційного забарвлення проблемі, але не вирішує самої проблеми. Після цього, зробивши висновки, ми намагаємося побудували мережу колективного самозахисту залучаючи до цієї справи юристів-практиків, і навіть вирішили кілька десятків проблемних ситуацій з підприємцями по цілій Україні. Але наші мобільні групи розбирались з однією ситуацією, надавали підтримку одній людині, а в цей час допомагати потрібно було десяткам інших. І це за відсутності власного потужного інформаційного ресурсу.

Зрештою, виявилось, що практично по всій території держави прокуратура, міліція, суди, органи місцевого самоврядування не дотримуються законодавства. Більше того, ті, хто хотів б жити чесно, доволі швидко виявляли саму неможливість жити за законом і Конституцією. Чому ж так сталось? Нам, як підприємцям і фахівцям у галузі права, це було зрозуміти простіше. Бо в Україні відсутній власник – територіальна громад. Відсутня структура, яка мала створити орган місцевого самоврядування, міліцію, територіально-виборчу комісію, тощо.

У державі у 1996 році після прийняття Конституції України мали були бути створені територіальні громади і все майно в межах адміністративно-територіальної одиниці мало було бути переданим конкретній територіальній громаді. Дійсно, відповідно до ст. 140 Конституції України визначено, що місцеве самоврядування є правом територіальної громади … самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Згідно зі статтею 143 Конституції України територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування управляють майном, що є в комунальній власності; … встановлюють місцеві податки і збори відповідно до закону; забезпечують проведення місцевих референдумів та реалізацію їх результатів; утворюють, реорганізовують та ліквідовують комунальні підприємства, організації і установи, а також здійснюють контроль за їх діяльністю; вирішують інші питання місцевого значення, віднесені законом до їхньої компетенції. Згідно зі статтею №169 Цивільного кодексу України територіальні громади … можуть створювати комунальні підприємства, навчальні заклади, підприємницькі товариства, брати участь в їх діяльності на загальних підставах. У тому ж Цивільному кодексі зазначено: у комунальній власності є майно, у тому числі грошові кошти, яке належить територіальній громаді; управління майном, що є у комунальній власності, здійснюють безпосередньо територіальна громада та утворені нею органи місцевого самоврядування.

Як віртуальне утворення може чимось управляти чи щось створювати, і, саме головне, в чомусь брати участь на загальних підставах!? У тому ж цивільному кодексі зазначено, що власник в Україні є особою. Після прийняття Конституції України згідно з 142 статтею усе рухоме та нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, земля, природні ресурси мали бути передані територіальним громадам. Територіальна громада як власник мала набути статусу юридичної особи. Тим більше, що вона володіє усіма необхідними характеристиками: правоздатністю, дієздатністю, деліктоздатністю. А держава мала брати участь у формуванні доходів місцевого самоврядування, фінансово підтримувати місцеве самоврядування.

Дійсно, згідно зі статтею 316 ЦК України правом власності є право особи на річ (майно), яке вона здійснює відповідно до закону. Згідно зі статтею 317 власникові належать права володіння, користування та розпорядження своїм майном. Згідно зі ст. 2, ч. 2 учасником цивільних правовідносин є територіальна громада. Згідно зі ст. 327 ЦК України територіальна громада є власником комунального майна. Тому як власник вона може володіти цим своїм правом лише в якості юридичної особи. У Чехії та Польщі, Франції та Італії територіальні громади є юридичними особами. Ми вчергове опинилися юридично на задвірках Європи, не виконавши навіть своєї Конституції.

Тепер щодо бюджету територіальної громади. Згідно з бюджетним кодексом України (стаття 2) бюджет – це план формування та використання фінансових ресурсів органами державної влади та органами місцевого самоврядування. З іншого боку, у цій же статті читаємо, що бюджети місцевого самоврядування – це бюджети територіальних громад та їх об’єднань. Тобто, як бачимо, той, хто є власником бюджету на його формування та використання не має безпосереднього впливу, а лише чинить цей вплив через «свої» представницькі органи – органи місцевого самоврядування. Згідно зі ст. 7, ч. 1, п. 9 бюджетна система України будується на засадах справедливого і неупередженого розподілу суспільного багатства між громадянами і територіальними громадами. Ні про які районні, обласні бюджети, сільські, міські та селищні тут не йдеться взагалі. Взагалі незрозуміло, як можна було стільки років обходити повноваження та права територіальної громади. І це все з нашого мовчазного дозволу. Крім того, територіальну громаду позбавили можливості брати адекватну їй участь власника майна та землі у містобудівній діяльності, звівши її функції до консультативної участі у фіктивних, як правило, громадських слуханнях.

Як створити громаду? Якщо можливим є проведення загальних зборів жителів села / міста у кількості 50% + 1, на цих загальних зборах має бути прийнято рішення: про створення громади, про прийняття статуту громади, про обрання керівних органів громади. Статус та тип керівних органів регламентується малою конституцією громади – статутом. Взаємодія з органом місцевого самоврядування регламентується Конституцією України, Хартією про місцеве самоврядування, статутом, іншими актами, що не суперечать Конституції України.

Якщо загальні збори жителів через значну кількість жителів чи з причин віддаленості околиць адміністративно – територіальної одиниці провести не вдається, можна скористатись правом зборів громадських представників. Кожен громадський представник має підписний лист – протокол з паспортними даними та підписами жителів, що делегували йому свій голос для вирішення лише конкретних питань: створення громади, обрання керівних органів громади та прийняття статуту громади (можливо конкретного питання щодо цільового призначення того чи іншого майна громади, тощо). На кожні наступні загальні збори цей підписний лист – протокол треба буде поновлювати. В Положенні Про збори громадян від 1993 р. учасниками зборів є жителі. Правоздатні збори за участю більше половини жителів. До компетенції зборів відноситься розгляд будь-яких питань, що відносяться до місцевого самоврядування, ЗОКРЕМА ОБРАННЯ ГРОМАДСЬКИХ КОМІТЕТІВ І РАД САМОВРЯДУВАННЯ, ЗАТВЕРДЖЕННЯ СТАТУТІВ (Постанова ВР України від 17 грудня 1993 року). Згідно зі ст. 8 Збори можуть скликатися громадським комітетом. У випадках, коли проведення зборів пов’язане з організаційними труднощами, можуть скликатися збори представників. Рішення до відома громадян доводиться не пізніше, як за 7 днів.

З іншого боку, обраний громадою Комітет громадських представників як виконавчий орган громади може мати делеговані повноваження у відповідності зі статутом. Комітет громадських представників територіальної громади – це члени громади села, або інші особи, які добровільно і на безоплатній основі виявили бажання працювати на благо громади, жертвувати на суспільні потреби свій час, розум і працю та обрані на загальних зборах громади більшістю голосів. Очолює комітет громадських представників територіальної громади Голова територіальної громади або інша обрана особа. Територіальна громада та її повноваження є найкращим аргументом для мера (сільського голови), що захищає інтереси громади. Якщо голова чи мер бажають за будь-що уникнути контролю своїх рішень, вони очевидно будуть протидіяти створенню громади.

Об’єкти права комунальної власності не можуть бути вилучені у територіальної громади і передані іншим суб’єктам права власності без згоди безпосередньо територіальної громади (ст.21 – Закону про місцеве самоврядування, ст.60 п. 1,2 – Закону про місцеве самоврядування). Територіальна громада укладає угоди з підприємствами, фізичними та юридичними особами, котрим може здавати в оренду комунальне майно, що знаходиться у власності територіальної громади; отримувати благодійну допомогу та залучати її для вирішення проектів в інтересах територіальної громади. Додаткового затвердження статут громади не вимагає.

Водночас, для початку господарської діяльності вже зараз в умовах серйозного спротиву реєстрація статуту після затвердження сільською, селищною чи міською радою можлива на основі Постанови Кабміну 1998 р. Згідно з постановою Кабінету міністрів від 27 липня 1998 року №1150 «Про затвердження Положення про державну реєстрацію статутів територіальних громад» та відповідним Положенням реєстрація статутів територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюється районними, міськрайонними (у разі утворення) управліннями юстиції за заявою встановленого зразка. Для реєстрації статуту до органу, що здійснює цю реєстрацію, разом із заявою подаються: статут територіальної громади села, селища, міста; рішення представницького органу місцевого самоврядування про затвердження статуту; протокол пленарного засідання представницького органу місцевого самоврядування, на якому прийнято рішення про реєстрацію статуту; документ про внесення плати за реєстрацію статуту. На цей момент затверджені сільськими радами статути територіальних громад, прийняті на загальних зборах, сіл Чайківка та Пилиповичі Житомирської області, кількох сіл у Рівненській області, є зареєстровані такі статути в юстиції. Неправомірно відмовлено в затвердженні статуту територіальній громаді села Руда Прибужанівською сільською радою. Водночас, не затвердження статуту не є перешкодою в реалізації територіальною громадою свого конституційного права на місцеве самоврядування.

Зазначимо, що реєстрація юридичних осіб – територіальних громад в якості громадських організацій, з видом діяльності – державне управління чи прибирання сміття, тощо (таких «громад» в Україні зареєстровано кілька десятків) без участі самої громади, що є порушенням конституційного права громади на місцеве самоврядування. Органи місцевого самоврядування наділені правом лише УПРАВЛЯТИ майном, а не вчиняти юридичні дії. А тепер подивіться на Польщу: чому там не з’явилися олігархи і міста мають пристойний європейський вигляд? Там комунальну власність здають тільки в оренду. На перші п’ять років просто здають за один злотий на місяць, поки орендар не зробить ремонт використовуваного об’єкту. І лише потім, коли орендар налагодить бізнес, він починає сплачувати встановлену й обговорену орендну плату.

Яскраві приклади поточної роботи створених на цей момент загальними зборами громад: придбання власної сільськогосподарської техніки, проведення спільної толоки громадою, будівництво загорожі кладовища, повернення ставка, садів у власність громади (Чайківка), заборона екологічно небезпечного будівництва на своїй території (Сівка-Войнилівська, Чайківка, Борщів, Пилиповичі, Гуляйполе, Велика Чернігівка), випуск інформаційного бюлетеня, ініціювання постійних звітів сільського голови, припинення незаконної вирубки лісу, доведення до фінансування ремонту дренажних систем з різних джерел (село Руда), збереження у власності громади нерозпайованої землі (Воля-Бартатівська, Мирогоща), відновлення законності та створення комітету самозахисту громади (Врадіївка), захист історичної спадщини (Недайвода).

Громада повинна захистити свою землю! Всупереч Конституції України покупцем української землі може стати Земельний банк, територіальні громади в особі органів місцевого самоврядування (за які гроші?), держава в особі органів виконавчої влади (за які гроші?). У більшості країн ЄС купити сільськогосподарську землю для перепродажу фактично неможливо. Вимагається професійна підготовка покупця до фермерства, наявність засобів виробництва та конкретного капіталу, обов’язок проживання (у Данії письмовий обов’язок, що пропрацює не менше 8 років). В Австралії фермер гарантує збереження рівня родючості. У США в 13 штатах землю продають лише фізичним особам, що планують організувати фермерське господарство. Фіна можуть позбавити землі, якщо він нічого не тямить в сільському господарстві, не підвищує кваліфікацію, недостатньо добре утримує господарство та сім’ю. Приватний землевласник отримує дозвіл на створення поселення на своїй землі, якщо це відповідає суспільним інтересам. У Фінляндії 85% ферм мають до 50 га. В Канаді 98% ферм – сімейні. У Швеції – 110 тис. ферм. з середньою площею 40 га. В Ісландії відсутня можливість придбання у повну власність земельної ділянки, на котрій розміщений об’єкт нерухомості. Можна лише взяти в оренду. В Швеції право власності на нерухомість не може бути передано у спадок (Земельний кодекс Швеції: нерухомість – це земельна ділянка, а будівлі на ній вважаються приналежністю земельної ділянки). У Фінляндії переважне право придбання земельної ділянки має муніципалітет.

В Україні контрольовані органи місцевого самоврядування та органи виконавчої влади не будуть адекватним супротивником Земельного банку. Не можуть виконати цю функцію органи місцевого і самоврядування, зареєстровані 21.05.97 року, в той час коли закон про місцеве самоврядування вступив в дію 12.06.97 р. Як такий орган може мати засновником територіальну громаду, якщо у свідоцтві про реєстрацію засновником виступає фізична особа?! Такого органу місцевого самоврядування фактично немає і йому для захисту потрібна громада чи не найбільше. Громада ж має захистити себе сама.

Ми свідомі з того, що таке творення громади – власника знайде своїх ворогів в усіх без виключення політичних таборах. Більше того, так званий проросійський «Український вибір» Медведчука взяв собі за основу піар-кампанії саме конституційні норми, що стосуються безпосереднього управління та прав територіальних громад. Це при тому, що в Росії безпосереднє управління народу з Конституції взагалі вилучено. При цьому найбільш проросійська сила піариться на цих нормах в Україні. Ставити таких «промоутерів народовладдя», звичайно ж, потрібно на місце. І ми це намагаємося робити. Яскравий приклад, коли саме активістами  Асамблеї громадських організацій малого і середнього бізнесу України з Херсонщини було подано відповідні заяви про злочин проти ділків так званого «Українського вибору» щодо умисних дій, вчинених з метою зміни меж території та державного кордону України. Вони вимагали розпочати слідство за вчинення дій, що мають ознаки складу злочину, передбачені ст. 110 КК України «Посягання на територіальну цілісність і недоторканність України». А поставити в Україні все з голови на ноги зможуть лише створені в конституційний спосіб територіальні громади.

Розвиток нових форм місцевого самоврядування як елемент інноваційної стратегії українських реформ

Навряд чи може викликати заперечення те, що становлення в Україні дійсної економічної демократії та дієздатного місцевого самоврядування як інструменту волевиявлення територіальних громад неможливе без забезпечення рівноправності відносин між територіальною громадою та державною владою (в тому числі на рівні місцевої державної адміністрації). Така рівноправність є, у свою чергу, можливою лише за наявності у територіальної громади альтернативного прямого чи непрямого фінансування, яке дозволило б розірвати тенета її фінансової залежності від бюджетів вищих рівнів. Ресурси органів місцевого самоврядування мають бути достатньо диверсифікованими та стабільними, щоб забезпечити середньо- та довгострокове планування розвитку територіальної громади, та достатньо еволютивними та гнучкими, щоб надавати можливість врахування економічної кон’юнктури, темпів економічного зростання, виникнення нових вимог та потреб. Відтак ключовим завданням територіальної громади як інституту є досягнення максимально можливої фінансової, матеріальної та організаційної самодостатності.

Отже, на сьогодні головний акцент у розвитку правових засад моделі місцевого самоврядування в Україні має бути зроблений на створенні самодостатніх територіальних громад, що передбачає насамперед:

-укрупнення територіальних громад з тим, щоб вони об’єднували не менше 4-5 тис. жителів і були здатними виконувати надані їм повноваження;

-зміцнення матеріально-фінансової основи територіальних громад шляхом закріплення за місцевими бюджетами стабільних і достатніх джерел їхнього поповнення, а також запровадження прозорої системи фінансового вирівнювання на рівні району – міста районного значення, селища, села з метою забезпечення рівних умов розвитку громадян у різних громадах. Неприпустимо зводити діяльність територіальних громад суто до управління комунальним комплексом та місцевими фінансами. Територіальна громада є первинною ланкою економічного та соціального розвитку, демократичного та громадянського суспільства, і саме на неї лягає головне навантаження та відповідальність щодо такого розвитку на даній території. На нашу думку, місцеве самоврядування повинне в межах своєї компетенції, повноважень і доступних інструментів, вирішувати ключові проблеми економічного розвитку, і насамперед:

- підвищення рівня та умов життя населення;

- підвищення рівня зайнятості на території громади;

- збільшення обсягів та ефективності виробництва на території громади;

Відтак мають бути радикально змінені критерії оцінки ефективності дій органів місцевого самоврядування, і зокрема - муніципальних проектів. Цілком очевидною є обмеженість методик прямої оцінки економічного ефекту та неприйнятність їх як визначального чинника прийняття рішень. Найбільш поширеною є думка щодо потреби в оцінці впливу діяльності місцевої влади на суспільний добробут та поліпшення ситуації у зонах її стратегічної відповідальності.

Між тим, з нашої точки зору, з огляду на важливість активізації потенціалу розвитку територіальної громади, не менш (а інколи – й більш) важливими критеріями оцінки мають стати:

1.Забезпечення інтегральної цілісності територіальної громади як дієздатного інституту, спроможного й надалі реалізувати свої стратегічні цілі (створення додаткових робочих місць, збільшення частки доходів населення та підприємств, які витрачаються в межах даної території тощо);

2.Забезпечення сприятливого потенціалу розвитку та наступного зростання надходжень до місцевого бюджету (залучення інвестицій на дану територію, розширення наявного місцевого бізнесу та ін.).

Навіть українська практика діяльності органів місцевого самоврядування надає численний перелік можливих засобів вирішення вищевказаних проблем, зокрема:

• залучення інвестицій на територію громади шляхом формування сприятливого інвестиційного клімату;
• надання фінансової та матеріальної допомоги малому і середньому бізнесу (зокрема, щодо оренди приміщень, землевідведення тощо);
• надання пільгових кредитів, організація пожертвувань та добровільних внесків для створення підприємств соціально-економічної інфраструктури;
• формування ділової інфраструктури та надання аудиторських, юридичних, інформаційних послуг;
• поліпшення якості технічної інфраструктури: доріг, електро-водопостачання, телекомунікацій, транспортного сполучення тощо;
• активна участь громадськості в бюджетному процесі (формування видатків бюджету громади) з метою перерозподілу бюджетних коштів на користь найбільш актуальних для більшості громади проблем;
• створення кредитних спілок територіальних громад;
• організація спеціальних позабюджетних фондів для фінансування окремих проектів за добровільною участю членів громади;
• організація комунальних підприємств з обслуговування громадських потреб;
• надання активної громадської підтримки у відстоюванні прав місцевих підприємств та громадян перед державними контролюючими та каральними органами.

Проте, як показує досвід успішної реалізації проектів територіального розвитку, стратегія розвитку територіальної громади має спиратися насамперед на синергетичний ефект, який виникає внаслідок впорядкування та узгодження дій членів громади на базі реалізації потенціалу території. Розробляючи та реалізуючи на базі територіального корпоративного інтересу узгоджену стратегію розвитку території, територіальна громада сприяє:

• концентрації потенціалу території, організаційних та фінансових ресурсів на виконанні місцевих завдань;
• врегулюванню та раціоналізації використання територіальних ресурсів;
• максимізації ефективності використання потенціалу території.

З нашої точки зору, в нинішніх умовах, що склалися в Україні, саме потенціал території, а не наявні бюджетні та інші фінансові ресурси, обмеженість яких зберігатиметься іще достатньо довго, слід вважати головним ресурсом розвитку територіальних громад. У складі потенціалу території можна виділити:

• людський потенціал (кадрова, кваліфікаційна, вікова структура населення);
• природно-ресурсний потенціал (корисні копалини, землі, рекреаційні можливості тощо);
• історико-культурний потенціал (історико-культурна спадщина, яка може стати предметом залучення ресурсів на дану територію);
• інфраструктурний потенціал;
• географічний потенціал (розташування території у сусідстві з центрами економічної активності, на транспортних шляхах, у прикордонних регіонах тощо);
• економічний потенціал (наявні підприємства, основні фонди, рівень доходів суб’єктів господарювання та населення та ін.).

Реалізація потенціалу території потребує здійснення послідовного процесу:

• вивчення наявного потенціалу, його структуризація, аналізу та визначення акцентів майбутнього розвитку;
• розробки стратегії розвитку території на базі наявного потенціалу;
• реалізації зазначеної стратегії із залученням як місцевих, так і зовнішніх ресурсів.

У правовій сфері реалізація прав територіальних громад на розвиток належного їм потенціалу потребує:

• розширення повноважень органів місцевого самоврядування шляхом передачі їм частини функцій забезпечення і захисту місцевих інтересів, які сьогодні виконуються районними або обласними радами;
• конкретизації спільних інтересів територіальних громад, які відносяться до сфери компетенції обласних та районних рад;
• законодавчого врегулювання, розширення прав асоціацій територіальних громад.

Єдність процесів розвитку населення і території, яка є характерною рисою територіальної громади, потребує впровадження механізмів компенсації суб’єктам господарювання позитивних екстерналій, які виникають на даній території внаслідок їхньої діяльності.Територіальна громада повинна мати (у безпосередньому чи делегованому вигляді) можливість компенсації дій на її території конкретних підприємців, які повністю чи частково належать до сфери стратегічної відповідальності місцевої влади, у обсязі, адекватному значимості цієї екстерналії. Як приклади таких екстерналій, зокрема, можна навести:

• збільшення зайнятості у трудонадлишковому регіоні;
• впорядкування та прибирання територій, відновлення будівель;
• утилізацію відходів та рекреацію земель;
• будівництво засобів інфраструктури;
• надання соціальної та медичної допомоги;
• надання транспортного забезпечення.

Безперечно, цей перелік може бути продовжений. Відповідна компенсація може відбуватися як шляхом безпосереднього надання податкових пільг, частина яких, за чинним законодавством, може надаватися місцевою владою), так і шляхом безоплатного чи пільгового надання територіальною громадою певних ділових, інфраструктурних та ін. послуг.

Серед централізованих податкових пільг функціонального характеру компенсація місцевої позитивної екстерналії може відбуватися шляхом:

• надання пільг в оподаткуванні прибутку інноваційних підприємств згідно чинного законодавства;
• звільнення від оподаткування коштів підприємств, спрямованих на інформаційно-консалтингові послуги, підвищення кваліфікації і перепідготовку кадрів, витрат на соціальне забезпечення (пенсійне, медичне страхування, оздоровлення тощо);
• податкових пільг підприємствам, які діють у трудонадлишкових чи депресивних регіонах;
• звільнення від оподаткування коштів комерційних банків, страхових компаній, пенсійних фондів та інших фінансових установ, які інвестуються в інноваційні підприємства, та встановлення пільг з оподаткування коштів, отриманих внаслідок цих інвестицій, зокрема - диференціювання ставки податку на прибуток комерційних банків залежно від напрямів використання ресурсів шляхом зниження їх в разі довгострокового кредитування високотехнологічних проектів, пільгове оподаткування прибутків від страхування інноваційних підприємств тощо;
• надання пільг в оподаткуванні комерційних банків, які здійснюють довгострокове інвестиційне кредитування;
• вилучення з бази оподаткування прибутковим податком з громадян (в обумовлених межах) витрат на отримання середньої та вищої освіти, охорону здоров’я тощо, а також інвестицій, здійснених у відкриття власної справи.

Окрім того, важливою видається розробка механізму щодо забезпечення територіальним громадам прав самостійного надання місцевим підприємствам пільг функціонального характеру, спрямованих на підтримку діяльності у сферах, депресивних для даної території, зокрема:

• розвитку зайнятості;
• розвитку інфраструктури;
• реструктуризації та зміні або розширенні місцевої спеціалізації (зокрема, стосовно моногалузевих міст);
• надання певних соціальних послуг на місцевому рівні.

Сфера діяльності, щодо якої територіальній громаді може бути делеговане повноваження щодо надання функціональних пільг, очевидно, має визначатися на центральному рівні, на основі певних, офіційно встановлених, об’єктивних критеріїв функціональної депресивності. Такі пільги можуть також встановлюватися шляхом надання „вилки” податкової ставки з можливістю вибору органом місцевого самоврядування її конкретної величини.

З метою забезпечення цільового використання отриманих внаслідок податкової пільги коштів видається за доцільне здійснювати надання пільги на основі конкретної угоди між уповноваженим державним органом та платником податку. Така угода має передбачати зустрічне зобов’язання платника щодо цільового використання отриманих коштів чи виконання ним певних супутніх функцій (наприклад, дотримання цінових умов, підтримка розвитку територіальної громади, соціальні витрати тощо) та його відповідальність у разі порушення цього зобов’язання. Для укладення такої угоди на місцевому рівні украй важливим є забезпечення правосуб’єктності територіальної громади як юридичної особи. Між тим, виходячи з наявного фінансово-економічного становища в Україні, слід прогнозувати, що протягом вельми тривалого терміну визначальним інструментом забезпечення розвитку територіальних громад буде мобілізація та удосконалення його організаційних механізмів.

                                Організаційні механізми

територіального розвитку та встановлення економічної демократії

Украй важливим у розвитку територіальних громад та місцевого самоврядування є те, що така територіальна локалізація завдань та стратегії розвитку дозволяє підійти до цієї проблеми у комплексі, забезпечуючи як випереджаючі становлення та розвиток людського потенціалу (або, в економічному контексті, “людського капіталу” – творчого, професійного, освітнього, трудового, фізичного, репродуктивного потенціалу громадян, який реалізується в системі соціально-економічних, політико-правових, культурно-етнічних та інших відносин і визначає майбутній розвиток нації), так і єдність людського, природно-ресурсного та економічного потенціалів території. Це, у свою чергу, може створити певну противагу щодо експлуатації окремих складових потенціалу території при занепаді решти з них, що нині відбувається як на внутріукраїнському, так і на міжнародному (транснаціональному) рівнях.

Перехід України на інноваційну модель розвитку нерозривно пов’язаний із запровадженням інноваційних організаційних форм розвитку територіальних громад та місцевого самоврядування. Зокрема, Є.К.Марчук у своїй книзі “Україна: нова парадигма поступу” пропонує розглядати у вигляді такого інноваційного територіального утворення “соціополіс” як соціально-економічну структуру, пов’язану з певною територією, яка формує принципово нову, соціалізовану економіку. Така форма є безперечно продуктивною, проте поки що вельми обмеженою у використанні. Так, основою створення соціополісу автор розглядає “будь-яку рентабельну і потужну економічну структуру”, оптимально – технопарк, яка може стати центром “кристалізації” економічної та інноваційної активності. Цим самим, власне, закладається обмеженість концепції: така інноваційна організаційна форма може розглядатися лише як наступний етап розвитку вже відносно економічно стабільної територіальної одиниці. Очевидно, відновлення розвитку “депресивної” території вимагає дещо інших форм і методик, пов’язаних насамперед із пошуком та визначенням потенціалу території та реалізацією заходів щодо його використання.

Одним із потенційних шляхів “підйому” таких територій може бути розвиток мережі регіональних агентств розвитку. Головне завдання агентств полягає у переведенні наявних на місцевому рівні проблем у комерційні проекти, забезпеченні координації органів місцевого самоврядування та представників бізнесу. Регіональні агентства розвитку можуть надавати широкий спектр послуг: щодо встановлення міжнародних зв’язків, надання фінансової допомоги. розвитку інфраструктури. менеджменту. навчання та перепідготовки кадрів тощо. Мета діяльності агентств – економічний розвиток території, забезпечення добробуту населення, утвердження принципів соціального партнерства, стимулювання економічної діяльності. Поки що, на жаль, діяльність агентств розвитку на набула належних поширення та активності. Між тим, саме на базі таких агентств могла б бути розгорнута співпраця з органами місцевого самоврядування місцевих та загальноукраїнських громадських об’єднань та об’єднань підприємців, спрямована на поліпшення підприємницького середовища та розробку й реалізацію територіальних програм розвитку.

Перспективним напрямом є створення територіальних мереж фірм, яке нині набуває досить значного поширення у світі. Формування таких мереж може відбуватися як на рівні неформальних угод та узгоджених дій, так і на рівні інституціалізації такої мережі шляхом утворення спільного координуючого та представницького органу як громадської організації чи навіть муніципальної компанії. Як зазначають зарубіжні фахівці, серед переваг такої мережі є:

• можливість отримання послуг, які виходять за межі сфери діяльності окремого підприємства;
• можливість трансферу знань та технологій із суміжних сфер діяльності;
• підвищення ефективності та гнучкості компаній за рахунок розширення спеціалізації компанії;
• отримання переваг від масштабу при збереженні переваг малого й середнього бізнесу;
• встановлення довгострокових зв’язків між виробником і споживачем;
• підвищення сталості розвитку, поліпшення підприємницького клімату в регіоні за рахунок узгодженого впливу на місцеву та державну економічну політику тощо.

Формування дієвої державної політики сприяння місцевому самоврядуванню та необхідність пошуку його найбільш ефективних форм в умовах України обгрунтовують доцільність експериментального опрацювання різних моделей розвитку територіальних громад та місцевого самоврядування. Зокрема, певних висновків дозволив дійти експеримент, який проводився згідно Закону України “Про державно-правовий експеримент розвитку місцевого самоврядування в місті Ірпені, селищах Буча, Ворзель, Гостомель, Коцюбинське Київської області” від 5.04.2001 р.

Згідно цього Закону, державно-правовий експеримент розвитку місцевого самоврядування в Ірпінському регіоні проводився з метою випробування на практиці за державного сприяння поряд з традиційними нових форм організації місцевого самоврядування на території регіону, з метою можливого застосування набутого досвіду в діяльності органів місцевого самоврядування на всій території України.

Метою експерименту було:

·         вивчення на базі органів місцевого самоврядування Ірпінського регіону ефективності застосування в сучасних економічних умовах поряд з традиційними формами діяльності територіальних громад та утворених ними органів місцевого самоврядування інших форм, спрямованих на розвиток демократичних засад місцевого самоврядування;

·         прискорення соціально-економічного розвитку відповідної території на основі вдосконалення системи управління, і, зокрема, управління об’єктами комунальної власності територіальних громад, розширення дохідної бази місцевих бюджетів та ефективного використання місцевих фінансових та матеріальних ресурсів, активізація підприємницької діяльності;

·         залучення до вирішення соціально-економічних проблем міста та селищ на засадах, передбачених законом, підприємств, установ, організацій державної та інших форм власності;

·         зміцнення дисципліни і організованості в усіх ланках місцевого господарства, а також законності та правопорядку на відповідній території.

Експеримент проводився на території Ірпінського регіону протягом п’яти років. Зміст експерименту полягав в утворенні об’єднання територіальних громад м. Ірпінь, селищ Буча, Ворзель, Гостомель, Коцюбинське Київської області та концентрації повноважень щодо здійснення ними місцевого самоврядування в міській раді м. Ірпеня; у наданні даному об’єднанню територіальних громад більшої самостійності в розпорядженні майном та фінансовими ресурсами; у певному перерозподілі на користь об’єднання територіальних громад податків, зокрема податків на доходи фізичних осіб, на промисел та ПДВ.

Удосконаленню економічної основи життєдіяльності територіальних громад, зокрема, виявленню оптимальних механізмів залучення інвестицій, сприятиме також узагальнення досвіду створення на території міст та місцевостей спеціальних економічних зон та територій пріоритетного розвитку. Узагальнення результатів цих та інших локальних експериментів має сприяти формуванню ефективних напрямів здійснення в Україні муніципальної реформи