ПРАВОВИЙ СТАТУС ФІЗИЧНОЇ ОСОБИ ЯК СУБ'ЄКТА МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ

Україна - суверенна, незалежна, демократична, соціальна і правова держава. Однією з визначальних ознак такої держави є наявність повноцінного місцевого самоврядування. Попри те, що сьогодні багато уваги приділяється становленню та розвитку місцевого самоврядування як єдино можливої демократичної та раціональної моделі влади на місцях і основного атрибута громадянського суспільства, її зміст і юридична природа в Україні вивчені ще недостатньо. Навіть термін "місцеве самоврядування" вживається переважно не в юридичному, а політичному розумінні, що віддзеркалює політичне життя держави.

Згідно зі ст. 5 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" система місцевого самоврядування включає: територіальну громаду; сільську, селищну, міську раду; сільського, селищного, міського голову; виконавчі органи сільської, селищної, міської ради;
районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст; органи самоорганізації населення. 

Первинним суб'єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій визнається територіальна громада села, селища, міста (ст. 6), тобто жителі, що постійно проживають у межах населеного пункту, який є самостійною адміністративно-територіальною одиницею, або добровільне об'єднання жителів кількох сіл, що мають єдиний адміністративний центр (ст. 1). 

Насправді ж коло суб'єктів місцевого самоврядування значно ширше. Наприклад, Ю. Делія до цього переліку, крім названих, додає і депутатів сільських, селищних, міських, районних, районних у містах, обласних рад; постійні комісії рад; виборчі комісії (з виборів до органів місцевого самоврядування); органи самоорганізації населення; сходи громадян. На думку професора В. Опришка, система первинних суб'єктів місцевого самоврядування є дворівневою: перший рівень - територіальна громада, а другий - фізичні особи, що мають спеціальну право-суб'єктність і які власне складають територіальну громаду. Проте обсяг прав і обов'язків цих суб'єктів стосовно місцевого самоврядування є юридично нерівним. Якщо територіальна громада безпосередньо здійснює місцеве самоврядування, то окремий громадянин або певна сукупність громадян не можуть репрезентувати місцевий інтерес. Вони мають право лише опосередковано впливати на рішення місцевого самоврядування за допомогою засобів, наданих їм відповідними законами. 

Однією з форм опосередкованого представництва місцевого інтересу окремого громадянина є можливість обрання депутатом місцевої ради будь-якого дієздатного громадянина, який є членом територіальної громади. Згідно з п. 2 ст. 49 Закону "Про місцеве самоврядування в Україні" депутат представляє інтереси громади, є повноважним представником, виразником і захисником інтересів її членів.
Ще однією формою обговорення та вирішення питань, що належать до відання місцевого самоврядування і відображають місцеві інтереси, на думку професора М. Корнієнка, є загальні збори громадян (окремих груп членів територіальної громади), що проводяться на рівні "мікрогромад" у межах сіл, селищ, міст (будинок, вулиця, квартал, мікрорайон тощо). 

Відповідно до ст. 26 Конституції України до складу територіальної громади можуть входити не лише громадяни України, а й іноземці, що постійно проживають в межах села, селища, міста і користуються тими самими правами і свободами, а також мають ті самі обов'язки, що і громадяни України (за винятками, встановленими Конституцією, законами та міжнародними угодами). Таким чином, можна стверджувати, що первинними індивідуальними суб'єктами місцевого самоврядування, поряд із первинним колективним суб'єктом - територіальною громадою, є громадяни України та іноземці. Деякі відмінності між ними, зумовлені конституційно-правовим статусом, стосуються лише обсягу повноважень щодо реалізації права на участь у місцевому самоврядуванні. 

Стосовно визнання громадян суб'єктами місцевого самоврядування існує й інша точка зору. Приміром, А. Курсян вважає, що "громадяни України всіх національностей" не можуть визнаватися суб'єктами місцевого самоврядування. На його думку, таким суб'єктом є лише територіальна громада. Однак це твердження суперечить ст. 3 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" та природі "індивіду-альних" прав у сфері місцевого самоврядування. На наш погляд, найбільш правильною є структура статусу особи, яка включає такі елементи, як права, обов'язки, гарантії і відповідальність. Саме така структура обумовлена чинним законодавством і закріплена в конституційно-правовій літературі. 

Структурно-функціональний метод наукового дослідження потребує окремого розгляду правового статусу громадян України та іноземців у сфері місцевого самоврядування. За Законом про місцеве самоврядування (ст. 3) громадяни України реалізують своє право на участь у місцевому самоврядуванні незалежно від їх раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного чи соціального походження, майнового стану, терміну проживання на відповідній території, мови тощо. Будь-які обмеження громадян України в цьому плані забороняються. Таким чином, характерними ознаками громадян України як суб'єктів місцевого самоврядування є: наявність право- та дієздатності; проживання в межах села, селища, міста (як адміністративно-територіальної одиниці) або кількох сіл, що мають єдиний адміністративний центр. 

Правоздатність - це здатність мати права та обов'язки. Вона однаковою мірою визнається за всіма громадянами країни, виникає в момент народження і припиняється зі смертю громадянина. 

Дієздатність щодо сфери місцевого самоврядування - це спроможність громадянина своїми діями набувати прав і визначати для себе обов'язки. Вона починається з досягненням людиною повноліття (18 років) і передбачає право на: участь у місцевих виборах і референдумах; працю у виконавчих органах місцевих рад; членство в органах самоорганізації населення; організацію зборів, походів, мітингів; контроль за виконанням депутатами місцевих рад передвиборчих програм, наказів виборців тощо. 

Громадяни, які постійно або тимчасово проживають на даній території, зобов'язані виконувати розпорядження сільського, селищного, міського голови та голови районної ради в місті (в разі її створення), виконавчого комітету сільської, селищної, міської та районної ради в місті, видані в межах наданих їм повноважень (ст. 73 Закону "Про місцеве самоврядування в Україні"). Крім того, вони несуть встановлену законом відповідальність за шкоду, заподіяну місцевому самоврядуванню власними діями, бездіяльністю або невиконанням його рішень. 

Щодо іноземців та їх постійного місця проживання як передумови одержання ними права на участь у місцевому самоврядуванні слід зазначити наступне. Згідно зі ст. 1 Закону України "Про правовий статус іноземців" іноземцями визнаються особи, які мають громадянство інших держав і не є громадянами України та особи без громадянства жодної країни. Вони мають право у встановленому порядку емігрувати в Україну на постійне проживання, для працевлаштування на визначений термін або тимчасово перебувати на її території. Дозвіл на це підтверджується відповідними посвідками (ст. 3 зазначеного Закону). Таким чином, залежно від мети прибуття в Україну іноземець може визнаватися членом територіальної громади, а отже, і суб'єктом місцевого самоврядування. На нього розповсюджуються всі права, обов'язки та відповідальність, що закріплені за сферою місцевого самоврядування чинним законодавством (ст. 26 Конституції України). Відповідно до Декрету Кабінету Міністрів України від 26 грудня 1992 р. "Про прибутковий податок з громадян" іноземці та особи без громадянства визнаються такими, що постійно проживають в Україні, якщо вони перебувають на її території понад 183 днів протягом календарного року. Таким чином, як і громадяни України, вони можуть реалізувати своє право на місцеве самоврядування за приналежністю до відповідних територіальних громад: бути членами дорадчих груп при сільських, селищних, міських головах, членами ініціативної групи з питань місцевої ініціативи. Бути членами дорадчої групи іноземці можуть і тоді, коли не входять до складу територіальної громади, однак у цьому випадку вони не визнаватимуться суб'єктами місцевого самоврядування. До речі, практика їх участі в дорадчих групах в Україні вже є. Так, за розпорядженням Болехівського міського голови Івано-Франківської області від 11 липня 2000 р. №251 до групи його позаштатних радників були зараховані три іноземця, які здійснюють підприємницьку діяльність на території міста. Сьогодні в Україні створені всі передумови для широкого залучення іноземців до участі в місцевому самоврядуванні. Таке взаємовигідне співробітництво дає змогу посадовим особам місцевого самоврядування ознайомитися із зарубіжним досвідом розв'язання місцевих проблем, урізноманітнити механізми прийняття та виконання відповідних рішень. 

Важливе значення в структурі елементів правового статусу мають гарантії права фізичних осіб на місцеве самоврядування. В ст. 7 Конституції України визнається, що громадяни та іноземці як суб'єкти місцевого самоврядування мають право на підтримку з боку держави, а в разі її відсутності можуть добиватися такої підтримки. Дані гарантії - це сукупність умов і засобів, які забезпечують дієву та ефективну реалі-зацію прав, закріплених за фізичними особами міжнародними нормативними актами, Конституцією України, законами України, норма-тивними актами органів місцевого самоврядування та іншими докумен-тами, та належне виконання обов'язків у сфері місцевого самовряду-вання. Так, К. Волинка вважає, що система гарантій прав і свобод особи включає: загальні (економічні, політичні, духовні, соціальні, ідеологічні, культурні); спеціальні (юридичні) гарантії (матеріальні, процесуальні, організаційно-правові, міжнародні, регіональні); автономні гарантії та юридичну відповідальність. Інший фахівець, як то О. Шиба, класифікує гарантії права на участь у місцевому самоврядуванні наступним чином: міжнародні правові, конституційні, законодавчі та судового захисту. Наведений аналіз свідчить про те, що в Україні діє чимало засобів захисту права особи на участь у місцевому самоврядуванні. Це означає, що кожен, хто визнається суб'єктом місцевого самоврядування, має право будь-якими засобами, не забороненими законами України, захищати ці права від порушень та протиправних посягань. Водночас слід зазначити, що гарантованість їх практичної реалізації, охорони і захисту перебуває сьогодні на досить низькому рівні.

Це зумовлено кількома причинами: по-перше, через економічну нестабільність держави органи місцевого самоврядування фактично не спроможні на ефективне забезпечення і захист прав у сфері місцевого самоврядування;по-друге, в законодавстві України чимало суперечливих моментів, що утруднює його застосування; по-третє, через низький рівень правової культури та правосвідомості населення часто не знає своїх прав у сфері місцевого самоврядування, способів їх реалізації та захисту. 

Правознавці виділяють такі компоненти статусу суб'єкта права: статичний, функціональний, юрисдикційний, майново-фінансовий і гарантійний. З огляду на це можна запропонувати схему статусу фізичної особи як суб'єкта місцевого самоврядування, що складається з трьох груп елементів. 

Перша група - статичний компонент статусу - визначає місце фізичної особи в системі суб'єктів місцевого самоврядування. 

Друга група - функціональний компонент статусу, до якого належать права, обов'язки та відповідальність громадянина. 

Третя група - гарантійний компонент статусу, який об'єднує всі перераховані вище групи гарантій права фізичної особи на участь у місцевому самоврядуванні. 

До особливостей правового статусу фізичної особи як суб'єкта місцевого самоврядування можна віднести: 

-приналежність до відповідної територіальної громади, яка підт-верджується фактом проживання в межах села, селища, міста як адміністративно-територіальних одиниць або кількох сіл, що мають єдиний адміністративний центр, незалежно від терміну проживання; 

-реалізацію на правах приватних осіб власних громадянських прав та обов'язків, а не прав та обов'язків виконавчо-розпорядчих органів чи посадових осіб; 

-здійснення свого права на місцеве самоврядування як через норми конституційного права, оскільки місцеве самоврядування є інститутом конституційного права, так і через норми інших галузей права (земель-ного, житлового тощо); 

-можливість одночасної участі фізичної особи в правових відно-синах у сфері місцевого самоврядування та інших. 

Україні потрібні Війська територіальної оборони, а не нові внутрішні війська.

Створення Національної гвардії мало б бути частиною великої реформи Збройних сил України, яка б передбачала створення сил територіальної оборони та реальних змін за стандартами НАТО. Тільки така обороноздатна армія, що спирається на широку підтримку громадянського суспільства могла б захистити Україну і в майбутньому претендувати на те, щоб бути частиною колективної оборони в Європі, вважає празький експерт київського Центру дослідження армії, конверсії та роззброєння Михайло Самусь. Нашу розмову ми розпочали з того, чи новостворена Національна гвардія має шанс суттєво покращити обороноздатність України в нинішній момент. 

Насправді Національна гвардія України, яка зараз створюється, вона входить до складу не збройних сил, а до МВС. Це не національна гвардія у класичному вигляді. Можна назвати їх жандармерія або карабінери, або організована поліція. Тому що, насправді, національна гвардія в класичному розумінні – це війська територіальної оборони, які формуються з резервістів, які проживають у себе вдома, інколи збираються. Але ця структура входить до складу збройних сил і виконує завдання, перш за все, територіальної оборони, а також бере участь (у тому числі) в протидії наслідкам надзвичайних ситуацій, природних лих, паводків і пожеж тощо. Так працює, наприклад, Національна гвардія США, Балтійських країн, так працюють збройні сили Швейцарії або традиційно в Швеції чи Фінляндії.

 Чи це та модель, яку потрібно зараз розбудовувати в Україні? Чи, все ж таки, подивитися на той досвід, який мають Балтійські країни, які з самого свого початку, ще тоді, коли Україна думала про ухвалення Акту проголошення Незалежності – днем раніше, 23 серпня – вони вже створювали свою національну гвардію, яка мала дати перший спротив противнику? Чи те, що робиться в Україні – це той шлях, яким потрібно було йти? Звичайно, Балтійські країни швидше пройшли ментальну перебудову – у них була загроза з боку тієї ж Російської Федерації відразу. Того ж 23 серпня 1991 року. У нас це розуміння прийшло тільки зараз. Ідея створення військ територіальної оборони, коли в кожному селі може бути постійно діючий взвод резервістів, в районному центрі рота чи батальйон, в обласному центрі бригада і таким чином вся країна була би покрита підрозділами і частинами, з’єднаннями людей, які з ідейних мотивів, насамперед, знаходяться постійно в цій системі забезпечення оборони держави. Це, звичайно, мрія, яка повинна бути втілена в Україні.

Після цих важких часів які ми зараз проходимо, особливо повинні бути створені війська територіальної оборони, які повинні бути не в системі МВС, а якраз в системі Збройних сил. Тому що професійні Збройні сили, які повинні бути невеликі, мобільні, для вирішення якихось конкретних завдань, участі в миротворчих операціях, в колективних операціях, якщо ми станемо членами колективної безпеки. А от війська територіальної оборони – це війська, які повинні постійно забезпечувати оборону держави, незалежно від того, яка ситуація в країні зараз. Тобто – кожне село, кожний районний центр, кожний обласний центр повинен знати, що в будь-який момент ці люди зберуться і вони будуть захищати свою землю. В цьому і полягає головна ідея цієї системи в Швейцарії, так само Ізраїль взяв цю швейцарську систему, коли все чоловіче населення бореться за свою землю.

І Швейцарія, і Ізраїль – це дві країни, які не скасували загальний призов. В Ізраїлі навіть, більше того і жінки, і чоловіки, які мусять пройти через підготовку в армії, в будь-яку хвилину вміють користуватися зброєю, можуть стати на захист своєї країни. Чи Україна може повернутися тепер до загального призову і таким чином, формуючи якомога ширшу можливість для оборони країни?

Звичайно, як військовослужбовці у минулому, ми наприклад, ратуємо за відновлення призову, але виключно в рамках базової військової підготовки населення з метою патріотичного виховання молоді. Причому, ми пропонуємо, щоби юнаки проходили цю строкову службу десь півроку і цього достатньо, щоб отримати якісь базові навички ведення бою і військової підготовки. Щоб ці люди проходили підготовку не в своїх регіонах, де вони проживають, а щоб здійснювалася ротація, щоб люди бачили інші регіони, щоб вони здійснювали культурний і патріотичний обмін. Якраз призов повинен бути частиною формування цілісності нації. Це повинен бути суспільний проект. А війська територіальної оборони – це вже на базі тих людей, які пройшли колись військову підготовку і проживають в певному регіоні, і вони би вже створювали основу оборони держави на основі так званих резервних сил, тобто сил, які складаються з резервістів.

Це дві проблеми, які в Україні потрібно обов’язково вирішувати з точки зору формування суспільства.Ці системи повинні бути стрижнями, які формують українську державу, українське суспільство, українську націю.

До приходу до влади Віктора Януковича українська реформа відбувалася за стандартами НАТО, Україна готувалася отримати план дій щодо членства в НАТО, потім цей процес законсервувався і в результаті ми бачимо, що армія була розгромлена зсередини. Наскільки серйозних реформ тепер вимагає цей новий погляд на українську армію. Наскільки це має бути глибока, довготривала реформа?

На сьогоднішній день в нашій частині світу є тільки одна організація, яка забезпечує оборону – це НАТО. Це колективна система оборони, яка гарантує своїх членам територіальну недоторканість і суверенітет. Інші організації – наприклад, ЄС чи ОБСЄ – вони просто декларують якісь питання у сфері безпеки, але жодним чином не забезпечують територіальну цілісність та суверенітет. Виходячи з цього, а також знаючи позицію більшості європейських країн, а також знаючи ситуацію всередині України, можна передбачити, що буде величезна протидія, щоб Україна стала членом НАТО в найближчій перспективі. Але маючи розуміння того, що нас все одно зараз поки що не допустять до НАТО зсередини і ззовні – все одно, мені здається, повинна бути докорінна реформа Збройних сил України, або системи оборони держави, яка би включала побудову абсолютно нової армії, яка би базувалася на короткому призові, як я казав, який буде забезпечувати патріотичне виховання молоді та базову військову підготовку і створення військ територіальної оборони, яка включить в себе все чоловіче населення, які будуть резервістами. І професійна армія невеличка – 70-100 тисяч для участі у більш мобільних операціях – реагування на зміни обстановки в Україні чи в світі. Повинна бути докорінна реформа. Абсолютно з нуля треба все побудувати. Тому що у нас до цього часу просто був шматок збройних сил Радянського Союзу, який нам дістався. В 91-му році нам дісталося 700 тисяч чи навіть трошки більше, зараз у нас менше ніж 200 тисяч – просто йшло скорочення. Можна було казати, що в нас ідуть реформи за стандартами НАТО, але всі реформи були в тому, що це посилалося апарату Міністерства оборони, апарату Генерального штабу... Якісь стандарти вводились в документацію, але насправді, що стосується організації системи оборони, то це була повна криза розуміння того, що нам потрібно. І ми можемо навіть спостерігати, що зараз, коли загроза зі Сходу, в нас, насправді, там військового угруповання не було. Тобто, все було спрямовано десь на захід, на південний захід, на Європу. Тому що так були спрямовані радянські військові округи. Держава не мала можливості чи не хотіла, чи політики… Українська так звана еліта не займалася цим, а для того, щоб переформатувати військову структуру, відповідно до загроз або навіть з тієї позиції, що якщо ми нейтральна країна – ми повинні забезпечувати кругову оборону. Тобто, збройні сили повинні фактично бути готові до реагування на будь-яку загрозу з будь-якого напрямку в будь-яку хвилину. У нас цього не було зроблено, у нас залишилася радянська концепція, що у нас загроза із Заходу.

©  В.Д.Прокопів