ТЕРИТОРІАЛЬНА ОБОРОНА: шляхи відродження.

         Глобальні  безпекові проблеми та наявні виклики і загрози воєнного характеру вимагають принципово нових  поглядів і підходів до забезпечення обороноздатності держави. Ця проблема дедалі стає більш актуальною в умовах змін, що відбуваються у зовнішній політиці і коли Україна взяла курс на позаблоковий статус. Рівень загроз національній безпеці суттєво зростає, а боєздатність Збройних Сил знижується. За цих умов актуальність територіальної оборони значно підвищується, про що справедливо йдеться в ряді сучасних публікацій військових фахівців. 

З урахуванням зазначених проблем, ще в грудні 2008 року для покращення територіальної оборони до Закону України “Про оборону України” були внесені суттєві зміни, якими визначені принципово нові підходи щодо підвищення її ефективності на сучасному етапі, удосконалення державного управління, оновлення правового забезпечення. Згідно із законом (ст. 18) ці підходи мають бути відображені в новому Положенні про територіальну оборону України, якого, на жаль, до цих пір ще немає. Положення повинно визначити основні завдання та заходи щодо підготовки і ведення територіальної оборони в сучасних умовах, повноваження різних органів виконавчої влади, у тому числі і органів місцевого самоврядування та військових формувань, основи їх взаємодії.

Оновлення та удосконалення системи територіальної оборони зараз, за переконанням фахівців, видається одним із найбільш економічних та доцільних резервів підтримання на належному рівні обороноздатності держави. Як справедливо, на наш погляд, обґрунтовується ними, невеликі країни здебільшого не спроможні стримувати агресію сильного противника у формі зосередженого удару, але, як видно з історичного досвіду, вони зберігають потенційну спроможність активно захищати свій суверенітет, застосовуючи мобільні дії регулярних військ і сил місцевої оборони.
        Фахівці стверджують, що територіальна оборона має ряд суттєвих переваг над іншими військовими засобами. Зокрема, за оцінками зарубіжних експертів, утримання сил територіальної оборони обходиться для держави значно дешевше, ніж утримання регулярних військ, наприклад, у США – в 6 разів, в Данії та ФРН – в 10 разів. Територіальна оборона може вивільнити деякі бойові частини від невластивих їм функцій і завдань, зокрема, пов’язаних з охороною військових та важливих державних об’єктів, утриманням маршрутів пересування та маневру військ тощо. Органи управління та підрозділи сил територіальної оборони, які досконало знають свою місцевість та соціально-політичну ситуацію в зонах чи районах їх відповідальності, мають перевагу у боротьбі з диверсійно-розвідувальними групами (ДРГ) противника та незаконними військовими формуваннями.  Територіальна оборона може сприяти суттєвому спрощенню та здешевленню всебічного забезпечення підрозділів, оскільки основними джерелами їх забезпечення є місцеві ресурси та матеріально-технічні запаси місцевих військових баз. 

Досвід локальних війн також доказує, що особовий склад підрозділів територіальної оборони діяв у своїх районах більш самовіддано і рішучіше. Разом з тим реалії сьогодення вимагають пошуку нових шляхів і механізмів суттєвого оновлення системи територіальної оборони України, підвищення її ефективності та функціонування.

Які бачаться невикористані резерви? Насамперед, у теоретичному та правовому плані надзвичайно важливо визначитись із поняттям “територіальна оборона України” та періодами її функціонування чи реалізації в сучасних умовах, оскільки, як визначено у ст. 18 Закону України “Про оборону України”, оборона України базується на готовності та здатності органів державної влади, усіх ланок воєнної організації України та органів місцевого самоврядування, єдиної системи цивільного захисту та національної економіки до переведення, при необхідності, з мирного на воєнний стан та відсічі збройної агресії, ліквідації збройного конфлікту, а також готовності населення і території держави до оборони, що становить основу оборони України (ст. 2). Це, безперечно, відноситься і до територіальної оборони. 

Разом з тим законом територіальна оборона України визначена, як система загальнодержавних воєнних і спеціальних заходів, що здійснюються лише в особливий період, який згідно з законом настає з моменту оголошення рішення про мобілізацію (крім цільової) або доведення його до виконавців стосовно прихованої мобілізації чи з моменту введення воєнного стану в Україні або в окремих її місцевостях та охоплює час мобілізації, воєнний час і частково відбудовний період після закінчення воєнних дій (ст. 1). Аналогічне визначення стосовно здійснення таких заходів територіальної оборони лише в особливий період, а не завчасно, з деякими уточненнями наведене у публікаціях деяких військових фахівців та навіть закріплено наказом СБУ від 12 серпня 2005 року № 440. А у Термінологічному словнику (нормативні визначення) цей термін визначений як комплекс загальнодержавних, воєнних та спеціальних заходів, що застосовуються під час загрози або відбиття агресії, а не лише в особливий період. 

Поряд з цим, чинною Воєнною доктриною України передбачено, що заходи територіальної оборони мають здійснюватися не лише в особливий період чи під час загрози або відбиття агресії, а і безпосередньо у загрозливий період та у разі початку війни (збройного конфлікту) (пп.“б” п. 10).
         На відміну від українського законодавства, наприклад, в Росії, періоди здійснення заходів територіальної оборони у цьому визначенні не вказуються.Територіальна оборона у РФ визначена як складова частина системи оборони держави, що організується з метою захисту населення, об'єктів і комунікацій від дій супротивника, диверсійних та терористичних актів, а також запровадження та підтримання режимів надзвичайного та воєнного стану. Зазначене свідчить про незавершеність цих визначень, що дає підстави для відсторонення від неї деяких органів влади та інших учасників, зокрема, від належної завчасної її підготовки та організації на своїх територіях у мирний час та у загрозливий період тощо. Тоді як ст. 3 Закону України “Про оборону України” відносить заходи з підготовки національної економіки та території, органів державної влади та місцевого самоврядування і військового управління, а також населення до дій в особливий період до підготовки держави в мирний час до оборони. 

Аналіз чинного законодавства та фахових публікацій показує, що такі важливі заходи з територіальної оборони мають здійснюватися саме у підготовчий та організаційний періоди, тобто завчасно як у мирний час, так і в інші періоди. Суть цих заходів, на наш погляд, має бути окреслена у новому Положенні про територіальну оборону України. Такі рекомендації обґрунтовані і військовими фахівцями. Враховуючи усі позитиви і негативи наведених визначень, видається, що все це має бути уточнено при підготовці визначеного законом нового Положення про територіальну оборону України (ст. 18).

Що доцільно врегулювати новим Положенням? У новому Положенні, на нашу думку, мають бути враховані сучасні реалії щодо завчасної підготовки до територіальної оборони, її організації, ведення та взаємодії учасників тощо. Для цього необхідно уточнити військово-адміністративний поділ території України, який затверджений ще у 2006 році (Указ Президента України від 2 червня 2006 року № 469/2006) і зараз уже не відповідає наявним потребам, зокрема, не враховує значних змін безпекового середовища, що суттєво ускладнює організацію цієї оборони, на чомузагострюється увага військових фахівців.

Чинне Положення про територіальну оборону України теж не відповідає у цьому плані Закону України “Про місцеві органи самоврядування”. Воно подекуди створює подвійне підпорядкування деяких органів. Водночас, голови держадміністрацій відповідно до чинного законодавства не несуть жодної відповідальності за рівень підготовки та невиконання бойових завдань військовими формуваннями ні в мирний, ні у воєнний час. Проблематичним є і сучасне управління територіальною обороною, яке після скорочення та об’єднання деяких військових комісаріатів погіршилось.
За відомостями ЗМІ, донедавна за кількістю та чисельністю особового складу військкоматів нараховувалось чимало.

Думається, що настав час організаційно повернути їх місцевим органам влади, як це було раніше, створити там на їх базі, наприклад, оборонні відділи, які б під безпосереднім керівництвом органів місцевої влади охоплювали на своїх територіях відповідальності підготовку молоді та підбір її на військову службу, мобілізаційну та облікову роботу, територіальну та цивільну оборо-ну, організацію виконання вимог ст. 6 Закону України “Про мобілізаційну підготовку та мобілізацію” стосовно забезпечення на випадок особливого періоду виконання військово-транспортного обов’язку тощо, укомплектувавши їх не військовослужбовцями високого рангу, а держслужбовцями із числа звільнених в запас потрібних для цієї роботи військових фахівців оперативно-стратегічної та оперативно-тактичної ланок. Тим більше, що зараз, як стверджують військові фахівці, кількість завдань, що покладаються на ці установи, “зменшена у рази”. Аналіз сучасних публікацій підтверджує, що основним навантаженням на військкомати сьогодні ще залишається проведення призову молоді на військову службу та військовий облік, що з переходом ЗС на контрактну основу втратить свою актуальність.

У оновленому Положенні необхідно, на наш погляд, розширити і коло суб’єктів забезпечення цієї важливої сфери діяльності. Окрім уже визначених ст. 18 закону, до них доцільно залучити і відповідні органи державної влади, місцевого самоврядування та військового управління, правоохоронні органи; ради оборони Автономної Республіки Крим та областей, що створюються в особливий період; війська (сили) та засоби, що залучаються до виконання завдань оборони. При цьому не варто забувати і про необхідність відновлення функціонування спеціальних формувань (автомобільні, авіаційні, водні, залізничні, медичні та інші), які відповідно до Закону України “Про мобілізаційну підготовку та мобілізацію” (ст. 1) мають утворюватися підприємствами, установами і організаціями згідно з їх штатами і табелями в мирний час, а після відповідної підготовки - передаватися під час мобілізації у встановленому порядку до ЗС чи інших військових формувань для задоволення оборонних потреб. Тут потрібно зважити і на те, що на цей час такий порядок створення, утримання і підготовки до розгортання спеціального формування, призначеного для передачі до складу ЗС та інших військових формувань під час мобілізації, передбачений лише давно застарілим наказ Міністерства економіки та з питань європейської інтеграції від 14 червня 2002 року №178. Видається, що такі важливі заходи теж мають бути врегульовані сучасним Положенням або окремим Законом України “Про територіальну оборону”. 

Серед інших завдань територіальної оборони, окрім уже визначених, варто зазначити забезпечення умов надійного функціонування органів місцевого самоврядування та військового управління; організацію та здійснення евакуаційних заходів, аварійно-рятувальних та інших невідкладних робіт у небезпечних районах; захист населення від наслідків воєнних дій, аварій, руйнувань, викликаних застосуванням засобів масового ураження, терористичними актами та диверсіями.

Підготовка територіальної оборони. Враховуючи наведене вище, в цьому розділі Положення варто зазначити, що підготовка територіальної оборони має здійснюватися не лише в особливий період, як визначено законом (ст. 18), а і завчасно як у мирний час, так і в загрозливий і в особливий періоди та у разі початку війни (збройного конфлікту). Вона має складатися із завчасної і безпосередньої підготовки. Завчасна підготовка повинна здійснюватися згідно із затвердженими планами і включати принаймні:

планування територіальної оборони;

організаторську роботу;

підготовку органів управління територіальною обороною;

підготовку військ (сил) та засобів, що залучатимуться до виконання завдань територіальної оборони;

підготовку території держави, важливих об’єктів і комунікацій, підприємств, установ та організацій незалежно від форми власності до оборони.

Організаторська робота, на нашу думку, має полягати у спрямуванні та координації діяльності підпорядкованих органів управління, військ (сил) та засобів, що залучаються до виконання завдань територіальної оборони, на забезпечення своєчасної і повної підготовки до територіальної оборони та здійснення контролю готовності до виконання визначених завдань. Основними її складовими в Положенні варто визначити управління військами (силами), взаємодію військ (сил) та їх забезпечення і охорону, як і охорону об’єктів, контроль готовності військ (сил) та засобів до виконання завдань територіальної оборони.

Організація та ведення територіальної оборони. Тут необхідно виходити з того, що розвиток поглядів на організацію та ведення територіальної оборони в кожній країні здійснюється з урахуванням геостратегічного її положення, розвитку економіки, інфраструктури, розмірів території та стану її оперативного обладнання, чисельності та менталітету населення, традицій тощо. Наприклад, у Польщі війська територіальної оборони входять до складу сухопутних військ. А в Угорщині аналогічні війська (захисту тилу) складаються з військових частин центрального та обласного підпорядкування. Останні із них розгортаються лише в загрозливі періоди. У Румунії сили територіальної оборони створюються тільки під час війни. 

В Україні правовою основою для врегулювання цих питань окрім Конституції є Закон України “Про оборону України”, основні положення яких мають бути більш конкретно викладені у Положенні, про яке йдеться в законі та цій статті, у тому числі необхідно чіткіше визначити і її організацію з урахуванням сучасних потреб та реалій. Розглядаючи існуючі системи територіальної оборони різних країн світу (див. табл. далі), фахівці наводять чотири основні підходи до визначення її ролі та місця в загальній системі оборони держави та до формулювання її змісту і розподілу зусиль між збройними силами (далі – ЗС) та силами територіальної оборони, зокрема, в ході виконання оборонних завдань.

У Положенні доцільно, на наш погляд, передбачити, що під час ведення територіальної оборони мають здійснюватися і ким конкретно такі заходи щодо:

охорони та захисту державного кордону;

забезпечення умов для надійного функціонування органів  державної влади, органів військового управління, стратегічного (оперативного) розгортання військ (сил);
охорони та оборони важливих об'єктів і комунікацій; 

боротьби з диверсійно-розвідувальними силами, іншими озброєними формуваннями агресора та антидержавними незаконно утвореними озброєними формуваннями; 

підтримання правового режиму воєнного стану. охорони повітряного простору та підводного простору в межах територіального моря; 

евакуації населення, аварійно-рятувальних та інших невідкладних робіт у небезпечних районах, захисту населення від наслідків воєнних дій, аварій, руйнувань, викликаних застосуванням засобів масового ураження, терористичними актами та диверсіями.